Júlia Pernambuco Oliveira*
Márcio Dias Nóvoa Filho**
Introdução
O Orçamento Público no Brasil, embora enviado pelo Poder Executivo – enquanto responsável pela previsão das receitas, fixação das despesas e implementação das políticas públicas[1] – é submetido, em seu processo legislativo, à aprovação do Congresso Nacional, que detém o poder de, entre outras coisas, apresentar emendas a esse Projeto[2].
Nesse sentido, a partir de 2013 ocorreram mudanças na estruturação do orçamento que fortaleceram a influência do Poder Legislativo sobre esse mecanismo de planejamento. Incluiu-se, por exemplo, disposições nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO)[3] da União referentes aos exercícios financeiros de 2014 e 2015 (Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013[4], e Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015[5]), que reforçaram a natureza impositiva das emendas parlamentares.
Ou seja, observados os montantes por parlamentar e atendidos os requisitos formais de admissibilidade, a aprovação das emendas individuais no Legislativo ocorre de forma praticamente automática, sem discussões acerca do mérito, conveniência ou oportunidade do conjunto de gastos patrocinado pela emenda.[6]
Essa determinação, inclusive, foi consolidada com a promulgação da Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015, que alterou o artigo 166 da Constituição Federal (CF), entre outros dispositivos, os §§ 9º, 10 e 11, incorporando comandos previstos nas referidas leis[7]. Naquele contexto de instabilidade política pré-impeachment, após um período de elevado contingenciamento, com taxas de execução decrescentes, estabeleceu-se o montante de 1,2% da Receita Corrente Líquida do ano anterior.
Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 100, de 26 de junho de 2019, modificou o §12 do artigo 166 da CF, tornando obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada apresentadas por parlamentares estaduais e do Distrito Federal[8]. Observa-se, desde então, a impositividade das rubricas RP-6 e RP-7[9].
Logo após, em 2021, nas Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 850, 851 e 854, sob relatoria da ministra Rosa Weber, do Supremo Tribunal Federal (STF), foi suspensa a execução dos recursos provenientes das chamadas “emendas do relator” (RP-9)[10], informalmente conhecidas como “orçamento secreto”[11], relativas ao orçamento de 2021. Em 19 de dezembro de 2022, o STF, ao julgar essas ADPFs, declarou a inconstitucionalidade do “orçamento secreto”[12]. A Corte decidiu que as emendas do relator-geral violam os princípios constitucionais da transparência, impessoalidade, moralidade e publicidade, uma vez que eram anônimas, não identificam o proponente e não deixam clara a destinação dos recursos. Nesse contexto, o STF determinou que as emendas do relator-geral devem se destinar exclusivamente à correção de erros e omissões.
Pouco depois da decisão do STF, em 21 de dezembro de 2022, foi publicada a Emenda Constitucional nº 126/2022, denominada “emenda de transição”, que manteve o caráter impositivo das emendas parlamentares e ampliou o percentual do orçamento destinado a elas[13][14]. Em 2024, o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) protocolou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7697 no Supremo, que questiona as Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019[15] e nº 126/2022, especialmente no que diz respeito à constitucionalidade do caráter impositivo das emendas parlamentares, conforme disposto no artigo 166, §§ 9º e 12 da CF[16].
Além disso, o Procurador-Geral da República (PGR), Dr. Paulo Gonet Branco, em 6 de agosto de 2024, e a Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (ABRAJI) ingressaram, respectivamente, com as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) nº 7695 e nº 7688, questionando a constitucionalidade das chamadas “transferências especiais” (as “emendas pix”), definidas no artigo 166-A, inciso II, da CF[17][18].
O Supremo ainda não se pronunciou definitivamente sobre a constitucionalidade desses dispositivos[19]. No entanto, o relator dessas ações, o ministro Flávio Dino, tem tomado diversas decisões que determinam que as emendas parlamentares devem respeitar critérios técnicos de eficiência, transparência e rastreabilidade, conforme o entendimento já consolidado anteriormente pela Corte[20].
Em decorrência dessas decisões monocráticas, a prática orçamentária, no dia a dia do Congresso Nacional, mudou substancialmente no sentido de dar mais previsibilidade e transparência às transferências especiais. As indicações de emendas parlamentares, cuja janela se encerrou no dia 30 de abril, devem seguir estritamente os critérios expressos[21] pelas decisões recentes e a Lei Complementar nº 210/2024[22], a qual dispõe justamente sobre “a proposição e a execução de emendas parlamentares na lei orçamentária anual”.
Atualmente, segundo a redação da Emenda Constitucional nº 126/2022, as emendas individuais (RP-6) são impositivas e obrigam o Poder Executivo federal a empenhar as despesas correspondentes, equivalentes a 2% da Receita Corrente Líquida (RCL) da União, no exercício anterior. Já as emendas de bancada (RP-7), com a redação estabelecida pela Emenda Constitucional nº 100/2019, devem corresponder a até 1% da RCL[23].
Diferentemente, as emendas ministeriais (RP-2) são discricionárias; bem como os projetos prioritários do governo, sejam PAC ou PPI (RP-3); as emendas de comissão (RP-8), também não são impositivas; e, por fim, as emendas do relator-geral do orçamento, cuja prática fora considerada inconstitucional, mantém-se para correção de ordem técnica sobre o Projeto de Lei Orçamentária.
Desenvolvimento
Diante desse cenário, é essencial refletir sobre o papel das emendas parlamentares à luz do Pacto Federativo brasileiro e da Separação dos Poderes, cláusulas pétreas conforme o artigo 60, § 4º, da Constituição Federal.
Com a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares, o Poder Legislativo passa a exercer um controle significativo sobre uma parcela do orçamento, impactando diretamente a atuação do Poder Executivo[24], que historicamente é responsável pela alocação das receitas públicas e pelo planejamento e implementação das políticas públicas.
Um dos principais problemas dessa dinâmica é que os recursos destinados às emendas parlamentares não necessariamente representam investimentos estratégicos para a coletividade. Pelo contrário, refletem um grau de fragmentação resultante da atuação de 513 deputados e 81 senadores, que decidem sobre a destinação dos recursos de maneira arbitrária[25]. Essa falta de alinhamento com o planejamento das políticas setoriais contribui para a prevalência de interesses de elites políticas em detrimento das necessidades reais da sociedade.
Outro impacto relevante ocorre na Separação dos Poderes, pois a obrigatoriedade da execução das emendas pode colocar o Executivo em uma posição de refém na formulação e implementação de políticas públicas. Além disso, essa lógica influencia diretamente a renovação do parlamento e o pluralismo democrático[26]. Essa questão ficou evidente nas eleições municipais de 2024, em que os partidos que detinham maior controle sobre o orçamento foram os grandes vencedores[27].
Entretanto, é importante destacar que as emendas parlamentares, por si só, não representam um problema. Pelo contrário, elas configuram-se como um mecanismo democrático, garantindo a participação ativa do Legislativo no processo orçamentário. Nesse sentido, funcionam como um instrumento do sistema de freios e contrapesos, permitindo que o Legislativo exerça uma espécie de controle para prevenir possíveis excessos do Executivo.
Ademais, esse instrumento permite aos parlamentares direcionar recursos públicos para atender às demandas de suas bases eleitorais, especialmente em áreas como infraestrutura e saúde[28]. Dessa forma, as emendas desempenham um papel estratégico na articulação política, fortalecendo a imagem do deputado perante sua região e aumentando seu potencial de retorno eleitoral[29].
Conclusão
As discussões sobre as emendas parlamentares impositivas ainda ocorrem entre o Judiciário, o Executivo e o Legislativo e devem continuar até o julgamento definitivo sobre sua constitucionalidade. Nesse contexto, a liberação das emendas está condicionada ao cumprimento das regras constitucionais de transparência, rastreabilidade e controle público sobre a origem e destinação dos recursos. Além disso, a continuidade do julgamento pelo STF sobre a inconstitucionalidade das emendas de relator tem gerado instabilidade no Congresso, que busca negociar com o Supremo para preservar o poder que esse instrumento confere na alocação de recursos.
Dada a relevância das emendas, o Legislativo dificilmente aceitará abrir mão de sua impositividade sem contrapartidas. No entanto, é fundamental mitigar o uso inadequado desse mecanismo de troca na relação entre Executivo e Legislativo, visando não apenas combater abusos na utilização das emendas, mas também aprimorar a governança orçamentária como um todo. Esse aprimoramento deve envolver regras fiscais mais rígidas, além de assegurar maior transparência e eficiência na aplicação dos recursos públicos. Em paralelo, é essencial promover uma reflexão sobre o papel e a atuação dos principais atores políticos diante da Separação dos Poderes e da busca pela efetivação dos direitos fundamentais previstos na Constituição Federal de 1988.
[1] SILVA, José Afonso da. Orçamento-programa no Brasil, p. 235.
[2] FERNANDES, Antônio Sergio Araújo; E SOUZA, Thiago Silva. Ciclo orçamentário brasileiro: Coleção Gestão Pública. Enap Escola Nacional de Administração Pública: [s. n.]
[3] Estabelece as regras para a elaboração da Lei Orçamentária Anual do ano seguinte.Entre outros itens, a LDO: Determina o nível de equilíbrio geral entre receitas e despesas; Traça regras para as despesas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ldo
[4] BRASIL. Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2014 e dá outras providências.
[5] BRASIL. Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências.
[6] Filho, Márcio D. N. A modalidade de “Transferência Especial” das Emendas Parlamentares Individuais Impositivas: conceitos, contexto e ressalvas. Monografia, Direito, UnB. Página 41
[7] BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015. Altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 18 mar. 2015.
[8] BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 100, de 26 de junho de 2019. Altera os arts. 165 e 166 da Constituição Federal para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada estadual. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 27 jun. 2019.
[9] RP: Identificador de Resultado Primário. Indicador previsto pelas leis de diretrizes orçamentárias anuais que auxilia a apuração do resultado primário previsto para o exercício. Pode, ainda, evidenciar a programação orçamentária decorrente de emendas parlamentares de execução obrigatória individuais (RP-6) ou de bancada estadual (RP-7).
[10] Despesas primárias oriundas de emendas de relator-geral, exceto as de ordem técnica. Fonte: LDO 2023.
[11] Antes da decisão da Suprema Corte, destinar-se-ia o montante de R$ 19,4 bilhões à RP-9. Tal valor fora dividido entre RP-6 (emendas parlamentares individuais) e RP-2 (emendas discricionárias dos Ministérios).
Fonte: ORÇAMENTO SECRETO É TRANSFERIDO PARA EMENDAS INDIVIDUAIS. Congresso em Foco
[12] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental 854, Distrito Federal. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6199750. Acesso em: 18 abr. 2025.
[13] BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022. Altera a Constituição Federal para dispor sobre as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para excluir despesas dos limites previstos no art. 107; define regras para a transição da Presidência da República aplicáveis à Lei Orçamentária de 2023; e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 22 dez. 2022.
[14] OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Emenda Constitucional no 126/21.12.2022. Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico – RFDFE, Belo Horizonte, ano 12, n. 22, p. 9-18, set. 2022/fev. 2023, p.11-12.
[15] BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019. Acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anual. Brasília, em 12 de dezembro de 2019.
[16] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7697, Distrito Federal. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6997560. Acesso em: 18 abr. 2025.
[17] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7695, Distrito Federal. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6996131. Acesso em: 18 abr. 2025.
[18] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7688, Distrito Federal. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6987935. Acesso em: 18 abr. 2025.
[19] BRASIL. Senado Federal. Consultoria de Orçamento. Nota Informativa – Decisões do STF sobre emendas parlamentares (ADPF 854, ADI 7688, 7695, 7697): posição em 26/02/2025 e desdobramentos. Brasília, DF: Senado Federal, 27 fev. 2025. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-informativa-decisoes-stf-versao-final.pdf. Acesso em: 18 abr. 2025.
[20] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental 854, Distrito Federal. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6199750. Acesso em: 18 abr. 2025.
[21] Entre outras coisas, as Transferências Especiais no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP) exigem: discriminação precisa do objeto, padronizado por órgão (Ministério), preferencialmente de obras inacabadas; desconto, a título de taxa de administração do Governo Federal, de 4,5% por transferência; finalidade definida vinculada à programação da emenda e área de competência da União; justificativa expressa; resultado esperado pelo ente beneficiário, o qual terá até 10 (dez) dias para anexar Plano de Trabalho.
Fonte: Congresso Nacional. Comissão Mista de Orçamento. Reunião técnica. Tema: Procedimentos para indicações de emendas individuais ao Executivo. 24/04/2025. Disponível em: https://www.congressonacional.leg.br/web/cmo/acompanhe/-/reuniao/76060
[22] Brasil. Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024. Dispõe sobre a proposição e a execução de emendas parlamentares na lei orçamentária anual; e dá outras providências.
[23] Art. 166. (…)
- 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022) (Vide ADI 7697)
(…)
- 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Vide ADI 7697)
(BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República.)
[24] OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Emenda Constitucional no 126/21.12.2022. Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico – RFDFE, Belo Horizonte, ano 12, n. 22, p. 9-18, set. 2022/fev. 2023, p.10.
[25] RIBEIRO, Ana Carolina Cardoso Lobo. O orçamento republicano e as emendas parlamentares. Revista Tributária e de Finanças Públicas, São Paulo, v. 150, n. 29, 14 jun. 2022, p. 67.
[26] RIBEIRO, Ana Carolina Cardoso Lobo. O orçamento republicano e as emendas parlamentares. Revista Tributária e de Finanças Públicas, São Paulo, v. 150, n. 29, 14 jun. 2022, p. 74.
[27] MIGALHAS. Eleições municipais: emendas e Centrão ganham, polarização diminui. 2024. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/417139/eleicoes-municipais-emendas-e-centrao-ganham-polarizacao-diminui. Acesso em: 18 abr. 2025.
[28] Santana, A. J. N., Bertaiolli, M. A., & Neves, T. B. (2021). As emendas parlamentares individuais impositivas: Emenda Constitucional nº 86/2015. Boletim Economia Empírica, 1(6). Disponível em: https://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/bee/article/view/5527, p. 3.
[29] Santana, A. J. N., Bertaiolli, M. A., & Neves, T. B. (2021). As emendas parlamentares individuais impositivas: Emenda Constitucional nº 86/2015. Boletim Economia Empírica, 1(6). Disponível em: https://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/bee/article/view/5527, p. 3-4.
*Estudante de Direito da Universidade de Brasília (UnB). Pesquisadora do PIBIC/UnB. Membro do Grupo de Estudos em Direito Tributário da UnB (TaxUnB). Membro da Gestão do Projeto Politeia da UnB. Estagiária do Supremo Tribunal Federal.
**Bacharel em Direito pela UnB. Mestrando Profissional em Poder Legislativo pelo CEFOR/CD. Graduando em Gestão Pública pela Fundação Getúlio Vargas. Chefe de Gabinete, Dep. Dr. Fernando Máximo. Advogado e membro da Comissão de Assuntos Legislativos e Relações Governamentais da OAB/DF.
