Escrito por Matheus Germano Lima de Passos[1]
- Introdução
Em 14 de Dezembro de 1995 terminava o conflito entre a República da Bósnia e Herzegovina e a República Federal da Iugoslávia, que durou três anos e vitimou em torno de 100 mil bósnios[2], desalojou outros 2,2 milhões (metade da população à época)[3]. A guerra que criou o primeiro genocídio em solo europeu desde a Segunda Guerra Mundial, o “Massacre de Srebrenica”. A guerra que levaria ao fim do sonho “pan-eslavista”, e popularizaria o termo “balcanização” (processo de fragmentação de países multiétnicos em porções menores e hostis entre si). Também levaria o presidente da Sérvia, Slobodan Milosevic, ao banco dos réus do Tribunal Penal Internacional por crimes de guerra, e obrigou a OTAN a fazer sua primeira intervenção em uma guerra. Esse preâmbulo serve para dar a dimensão dos fatos que irão reverberar, trinta anos depois, no estado de “guerra dentro da paz” do país. Este artigo examina o fracasso sistêmico da constitucionalização bósnia, expondo como a herança disfuncional dos acordos de fundação criou um Estado meramente formal, cujas promessas de democratização foram deliberadamente sufocadas por entraves estruturais.
- Desenvolvimento
2.1 A GUERRA QUE SE CONSTITUCIONALIZOU
Os “Acordos de Dayton”, em homenagem à cidade onde o acordo foi assinado pelos presidentes da Sérvia, Bósnia e Croácia, todos diretamente implicados no conflito, em 21 de novembro de 1995, determinaram a criação de um único Estado nacional e soberano, a Bósnia e Herzegovina, e a dividiram em duas Entidades subnacionais: a Federação da Bósnia e Herzegovina, de maioria croata e bósnia, e a República da Sérvia, de maioria sérvia. Compostos por 11 artigos e 11 anexos (normas que delimitam os aspectos estruturais do novo Estado), eles garantem, entre outras coisas, a criação de uma Constituição comum de abrangência nacional, o Anexo 4, que promova e respeite os direitos humanos e as garantias religiosas e pessoais, bem como determinam o sistema de governo, a capital, Sarajevo, e as responsabilidades do Estado em salvaguardar os direitos fundamentais de seu povo.
Não obstante suas características de acordo internacional, como o endosso testemunhal de outras sete nações signatárias; a presença, negociação e assinatura por parte de representantes de todos os países interessados no fim da guerra e a tentativa de state-building por meio de equilíbrio de poder e valores humanistas, na prática, “Dayton” criou um sistema político complexo de ser administrado (com três presidentes, um de cada grupo étnico, rotativos, com mandatos de oito meses cada e eleitos com votações majoritárias dentro de suas Entidades), segregou grandes porções de grupos étnicos em nacos distintos de território (o que dificulta a integração nacional), e, implicitamente, legitimou as ações do exército sérvio ao garantir uma entidade sérvia, apartada, dentro do território bósnio, que, na verdade, funciona como um enclave sérvio politicamente comprometido com os interesses de Belgrado.
A ordem constitucional contemporânea na Bósnia e Herzegovina é um regime altamente fragmentado, consociado, e marcado etnicamente, ou que em outros lugares foi referido como um sistema “federalista complexo” com disposição robusta de partilha de poder entre as etnias[4].
Além disso, o caráter altamente abstrato e genérico que o Direito Internacional desenvolveu na criação de resoluções de conflitos se mostra inapto ao ser imposto nas realidades específicas do país. Ao tentar criar autonomia para as entidades subnacionais, “Dayton” sacrifica a coesão nacional e cria punições para a integração étnica entre croatas e bósnios que vão morar na “Federação” :
Os membros da Presidência serão eleitos diretamente em cada Entidade (cada eleitor votando para preencher uma vaga na Presidência) de acordo com uma lei eleitoral aprovada pela Assembleia Parlamentar. A primeira eleição, no entanto, ocorrerá de acordo com o Anexo 3 do Acordo-Quadro Geral. Qualquer vaga na Presidência será preenchida a partir da Entidade correspondente, de acordo com uma lei a ser aprovada pela Assembleia Parlamentar[5].
A exclusão dessas parcelas “alienígenas” dentro das Entidades cria cidadãos de segunda categoria pelo simples fato de estarem deslocados da sua Entidade de origem.
Mesmo entre os respectivos povos constitutivos não existem direitos absolutos e o acesso à representação política é permanentemente contingente. O membro sérvio da presidência do estado, por exemplo, é escolhido exclusivamente entre os membros da República – sérvios da Federação, os quais são alguns milhares, não podem votar. Da mesma forma, bósnios e croatas na Federação não podem votar nos seus respectivos representantes étnicos para a presidência do estado[6].
Ou seja, há uma tendência maior de etnonacionalistas e separatistas serem eleitos, renovando, eleição após eleição, as tensões internas do país. Isso inclusive gerou um caso marcante na Corte Europeia de Direitos Humanos, em que Jakob Finci e Dervo Sejdic, um judeu e um cigano-romeno, ambos nascidos na “Federação”, contestaram a proibição de um candidato com origem em uma Entidade ser eleito presidente ou delegado (legislativo federal) por outra Entidade, o que violaria vários tratados de direitos humanos assinados pelo país. Mesmo obtendo êxito na demanda perante a corte, nenhuma medida foi implementada para impedir a discriminação intrarregional de candidatos até o momento[7].
Trinta anos depois de “Dayton”, a Lei Maior do país ainda é uma exclusividade para aqueles que falam inglês. Sem o auxílio de ferramentas de tradução ou o conhecimento da língua é impossível que um falante de bósnio, mesmo que versado em croata ou sérvio (ou todos os três), consiga entender a Constituição do próprio país. O Anexo 4 de “Dayton”, a Constituição de facto do país nunca foi traduzido oficialmente para nenhuma das línguas nacionais. O fato, mostra uma faceta kafkiana da Administração Pública do país, em que o acesso ao Direito esbarra na própria cognoscibilidade deste. A prevalência pela exclusividade da adoção de sua língua em detrimento das outras, vinculado à manutenção da precarização do acesso dos menos instruídos ao texto constitucional, transforma em “acordo tácito” a continuidade exclusiva de todo o conteúdo, principalmente seu Anexo 4, em língua estrangeira.
(…) continua a ser o caso de o Acordo de Dayton não poder ser lido na língua Bósnia (nem em Croata nem em Sérvio). Isso não é meramente um exemplo de descuido governamental. É a prova de um esforço concertado para ejetar a participação pública como um todo da política do estado e, assim, ejetar efetivamente o potencial para a ação política autónoma e popular da sociedade como tal. Na verdade, a única forma como tal política faz sentido é se houver essencialmente um compromisso ideológico com a exclusão dentro do establishment político da BiH (Bósnia i Herzegovina)[8].
Já no âmbito local, extensão das práticas de divisionismo é incentivada, com maior ênfase, pela classe política, que vê na erosão da identidade nacional uma forma de perpetuar seu domínio em regiões pobres e remotas, onde maiorias étnicas ignoram ou desincentivam qualquer forma de reconhecimento como parte da comunidade extensa da Bósnia e Herzegovina.
Essa combinação de captura política e tensionamento do tecido social nacional criam anomalias que são, inevitavelmente, judicializadas, gerando mais disputas, uma vez que a lei converge para os ditames valorativos da Constituição de “Dayton”, mas que são antipatizados na prática, por essas micro comunidades. Um exemplo da não realização de eleições na cidade de Mostar entre 2008 e 2020, por conta de impasses na quantidade de cotas destinadas a candidatos bósnios e croatas, em meio a um afloramento da identidade croata dentro da “Federação”[9]. Outra polêmica, presente no próprio Anexo 4, se refere ao termo indeterminado para designar grupos étnicos como “outros”, o que inclui minorias ciganas, romenas, búlgaras, macedônias etc., sugerindo uma excepcionalidade dos grupos nominalmente citados no texto, causando uma série de controvérsias sobre a situação desses povos como parte integrante do país.Mais um espinho que “Dayton” não se preocupou em podar trata da cidadania dupla que seus cidadãos podem pleitear.
“Os cidadãos da Bósnia e Herzegovina podem ter a cidadania de outro Estado, desde que exista um acordo bilateral, aprovado pela Assembleia Parlamentar …” (ESTADOS UNIDOS, 1995, anexo 4, seção 7, (d), tradução nossa)[10].
- Conclusão
O que torna o tema tão polêmico é o fato de possibilitar que cidadãos de origem croata e sérvia possam ser, de fato, cidadãos desses países, o que não só incentiva a desintegração nacional, como também abre as portas para a interferência estrangeira de maneira legal, e o fortalecimento de grupos pró-separatismo ou de supremacismo croata e/ou sérvio, por vezes financiados por entidades de interesse supranacional. Sabendo que o país tem acordos bilaterais com a Croácia (o que torna todo o processo estritamente legal), e abrindo caminho para a Sérvia que, mesmo não tendo um acordo, aprova legislações flexibilizando a aquisição da cidadania sérvia, bem como a dupla cidadania (mesmo que da Bósnia), com a finalidade de disseminar o nacionalismo sérvio entre os descendentes da diáspora pós-derrocada da Iugoslávia; na prática, os bósnios de origem sérvia se tornam sérvios de fato, com direito a passaporte e número de registro nacional, sendo a própria Bósnia o único a não reconhecer essa dupla nacionalidade.
Visto que toda a arquitetura de “Dayton” partiu de mãos e mentes americanas, é óbvio que a atenção a uma Constituição que traga garantias aos entes unitários menores em detrimento do ente federal era esperada. Contudo, diferente da história americana, e de qualquer outro país, a história da Bósnia mostra que as preocupações com a ingerência do governo central são menores do que os riscos de degradação do tecido social-nacional partindo dos entes étnicos menores e mais hostis a uma unificação plurinacional. A ideia de encarar a Guerra da Bósnia, tal como sua resolução, como mais uma guerra periférica nos rincões da Europa ajudou a prolongar a vida do espectro do conflito; aqui o equilíbrio de poder é, por definição, um desequilíbrio em prol do separatismo.
Referências bibliográficas
ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA REFUGIADOS (ACNUR). The Balkan War: 1991–1995. Genebra: ACNUR, 2000. Disponível em: https://www.unhcr.org/3b543ddd4.html. Acesso em: 29 out. 2025.
BALL, Patrick; TABEAU, Ewa; VERWIMP, Philip. The Bosnian book of the dead: assessment of the database. [S. l.]: Households in Conflict Network, Research Design Note n. 5, 2007. Disponível em: https://hrdag.mcclister.com/publications/the-bosnian-book-of-the-dead-assessment-of-the-database-full-report/. Acesso em: 29 out. 2025.
BOSNIA’S divided Mostar town holds first local vote in 12 years. Al Jazeera, 20 dez. 2020. Disponível em: https://www.aljazeera.com/news/2020/12/20/bosnias-divided-mostar-holds-first-local-vote-in-12-years. Acesso em: 30 nov. 2025.
ESTADOS UNIDOS. Departamento de Estado. General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina. 21 nov. 1995. Disponível em: https://peacemaker.un.org/node/9388. Acesso em: 29 out. 2025.
GENERAL FRAMEWORK AGREEMENT FOR PEACE IN BOSNIA AND HERZEGOVINA (Dayton Peace Agreement). Annex 4: Constitution of Bosnia and Herzegovina. Disponível em: https://hrlibrary.umn.edu/icty/dayton/daytonannex4.html. Acesso em: 29 out. 2025.
MUJANOVIĆ, Jasmin. Bosnia and Herzegovina’s eroding Dayton constitutional order. Bruxelas: European Trade Union Institute (ETUI), 2021. Disponível em: https://www.etui.org/sites/default/files/2021-07/Mujanovic.pdf. Acesso em: 29 out. 2025.
TRIBUNAL EUROPEU DE DIREITOS HUMANOS (TEDH). Caso Sejdić e Finci vs. Bósnia e Herzegovina. 22 dez. 2009. Disponível em: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-96491. Acesso em: 29 out. 2025.
[1] Estudante do 4° semestre em Direito na Universidade de Brasília, membro do Projeto de Extensão Veredicto na área de pesquisa jurídica. Email de contato: matheuspassoscruzeiro@gmail.com
[2] BALL, Patrick, 2007
[3] ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA REFUGIADOS, 2000
[4] BANOVIC et al., 2013, apud MUJANOVIĆ, 2022, p. 3
[5] ESTADOS UNIDOS, 1995, anexo 4
[6] MUJANOVIC, 2020, p. 7.
[7] TRIBUNAL EUROPEU DOS DIREITOS HUMANOS, 2024
[8] BANOVIC et al, 2013, p. 55, apud MUJANOVIC, 2020, p. 8.
[9] BOSNIA’S, 2020
[10] ESTADOS UNIDOS, 1995
