UMA CRISE PERMANENTE DE DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS
Por Emerson Fonseca Fraga
A crise federativa que se observa historicamente no Brasil é, sobretudo, uma crise de distribuição de recursos financeiros. Atualmente, União detém cerca de 70% dos tributos, enquanto estados ficam com, em média 25%. Para os municípios resta a ‘sobra’: cerca de 5%, variável conforme a unidade da federação [1]. Tal desequilíbrio é relevante, já que
“A divisão de rendas é, no dizer de Durand [1955], a pedra de toque da Federação, pois é a medida da autonomia real dos Estados-membros. Na verdade, essa partilha pode reduzir a nada a autonomia, pondo os Estados a mendigar auxílios da União, sujeitando-os a verdadeiro suborno. Como a experiência americana revela, pelo concurso financeiro, a União pode invadir as competência estaduais, impondo sua intromissão em troca de tal auxílio” [2].
O agravamento da crise federativa contemporânea começa a ser compreendida se considerados três das atividades administrativamente concentrados na União: a manipulação do crédito, do câmbio e da emissão de moeda. “Daí decorre que de sua política é que depende a substância dos recursos à disposição dos Estados-membros. Uma política inflacionária, por exemplo, pode reduzi-los a nada, tornando incapazes os Estados de pagar seus próprios funcionários” [2].
É importante ainda destacar entre as características de uma federação o papel da União de atuar como representante do Estado federal nas esferas internacionais. Cabe a ela o exercício da soberania nacional perante os demais Estados soberanos, não havendo quaisquer concorrências no assunto com as esferas estadual e municipal [3]. Neste aspecto, a União controla as exportações e tratados de comércio internacionais – mais um dos fatores que pesa a balança do poderio econômico a favor da esfera federal.
A federação brasileira surgiu ao mesmo tempo em que o Estado republicano. Legalmente, foi instaurada pelo Decreto n. 1, de 15 de novembro de 1.889, ato da Proclamação da República. “Por esse decreto, as províncias do Império foram transformadas nos Estados […], ganhando autonomia. O caso brasileiro, pois, é o típico federalismo por “segregação” [2]. Isso porque o movimento de federalização brasileiro foi ‘centrífugo’, tendo em vista que disseminou às províncias, elevadas à categoria de estados-membros, poderes antes contidos pelo Estado unitário imperial – embora, desde o princípio, não tenha sido pensada uma concreta distribuição de recursos por parte da recém-inaugurada União.
A forma federativa de Estado tem sua origem com a Constituição dos Estados Unidos da América, em 1787 [3]. Lá, de forma diametralmente oposta ao que ocorreu no Brasil, a federação ocorreu por aglutinação – fruto de um movimento ‘centrípeto’ de associação. Isso significa que, em sua primeira e mais relevante experiência, o federalismo ocorreu de fora para dentro, isto é, com cada Estado unitário – já dotado de aparato próprio e economia relativamente independente – cedendo poder para a criação de um Estado federal descentralizado, que desde o princípio seguiu a lógica pactuada da distribuição equilibrada dos recursos, ficando os estados com a maior fatia, inclusive.
Na maior parte de sua história, o Brasil foi um Estado unitário ou parte de um Estado unitário. Mesmo após a independência em relação a Portugal, a Constituição imperial de 1824 havia dado ao País essa forma, com províncias submetidas ao governo da capital imperial. “Não satisfez, assim, o anseio federalista que, por todo o Império, serviu de arma à oposição, inclusive ensejando conflitos armados” [2]. Foi justamente aproveitando tal anseio federalista, forte fora da então capital, a cidade do Rio de Janeiro, que os republicanos ergueram essa bandeira a fim de agregar forças contra a monarquia, que era, de modo geral, apreciada pelas massas [2]. O motor propulsor do fim do Império, portanto, foi, em grande medida, também a descentralização de poder e de recursos financeiros.
Desde a Proclamação da República, o Brasil nunca deixou de ser formalmente uma federação, embora tenha vivido períodos em que a autonomia dos Estados era meramente figurativa, especialmente na vigência da Constituição de 1937 e da Constituição de 1967 – ambas oriundas de períodos de autoritarismo. A de 1937, outorgada pelo ditador Getúlio Dornelles Vargas; e a de 1967, promulgada por um Congresso Nacional sob a égide da Ditadura Militar que perdurou de 1964 a 1985.
Afora a já complicada relação entre estados-membros e União, findada a referida Ditadura Militar, veio a Constituição de 1988, que além de ampliar a distribuição de competências da federação, instituiu uma terceira esfera federativa autônoma organizacionalmente, legislativamente e administrativamente: a municipal – fato inédito no mundo, segundo Paulo Bonavides. De acordo com o autor, não há conhecimento de
“[…] uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1988” [4].
Especialmente em razão desse “federalismo de segundo grau” ou “de 3 ordens”, como nomeia Pedro Lenza – mencionando ainda o peculiar Distrito Federal, que reúne características de estados e municípios – é extremamente complexa a distribuição de competências e poderes no Estado federal brasileiro [3]. Isso porque, explica Ferreira Filho, “coexistem a repartição horizontal e a repartição vertical de competências. Por outro lado, há que distinguir a repartição de competência legislativa e a repartição de competência administrativa” [2].
Na repartição de competências horizontal, figura a divisão de áreas de domínio de cada uma das esferas. “Assim, há competências exclusivas da União (p ex., art. 22), dos Municípios (art. 30) e dos Estados e do Distrito Federal” [2]. Cabe destacar que, na distribuição de competências legislativas, a reserva feita na Constituição da República é à União e aos municípios, sendo que a “[…] competência exclusiva dos Estados compreende tudo aquilo que não foi atribuído à União ou aos Municípios (ou não foi incluído no campo das competências concorrentes) (art. 25, § 1º)” – é a chamada ‘competência residual’ [3].
Se há, por um lado, uma distribuição horizontal de competências, há também uma distribuição vertical. Essa distribuição, diferentemente da horizontal, ocorre entre a União e os estados da federação.
“Há uma competência concorrente deferida à União, aos Estados e ao Distrito Federal (não aos Municípios) (art. 24). Neste campo, compete à União estabelecer apenas as “normas gerais” (art. 24, § 1º). Aos Estados e ao Distrito Federal cabe complementar essas normas, adaptando-as às suas peculiaridades […]” [2].
Além da repartição de competências legislativas, há a repartição de atribuições administrativas.
“A competência administrativa é, em princípio, correlata à competência legislativa. Assim, quem tem competência para legislar sobre uma matéria tem competência para exercer a função administrativa quanto a ela. Entretanto, há todo um campo que é comum, no plano administrativo, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (art. 23). Nele, todos esses entes federativos devem cuidar do cumprimento das leis, independentemente da origem federal, estadual, “distrital” ou municipal” [2].
Exemplo típico dessa repartição de competência administrativa é a coibição da criminalidade. Embora a União seja a única legitimada a legislar sobre direito criminal, cabe também às polícias dos estados e do Distrito Federal – e, em um menor escala, às guardas civis municipais – garantir o cumprimento da legislação relacionada.
No Brasil, a União, estados e municípios têm características de autonomia avançada em comum: auto-organização e normatização própria, autogoverno e autoadministração. Além da Constituição da República, cada estado-membro tem sua constituição estadual e, no caso dos municípios e do Distrito Federal, há as leis orgânicas, também de natureza constitucional.
Há, portanto, uma distribuição legislativa horizontal, em alguns casos, e vertical, em outros – além da distribuição administrativa. É essa repartição pactuada que sustenta a federação, impedindo uma batalha desfavorável e contínua pelos poderes do Estado. Essas “[…] regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito” [5].
No contexto atual, em que a pandemia de covid-19 assola o Brasil, a crise federativa mostra-se ainda mais relacionada à distribuição de recursos financeiros. Em texto jornalístico publicado em sua página oficial em 9 de abril de 2020, o Ministério da Saúde afirma que “[…] adquiriu 15 mil respiradores mecânicos, no valor de US$ 13 mil cada [R$ 68,7 mil, na cotação de 3 de abril de 2020, data da compra], com investimento de R$ 1 bilhão” [6].
A notícia institucional deixa claro que o aparato essencial à manutenção da vida dos doentes graves de covid-19 está disponível para venda no mercado e não está precificado em valor que foge às condições materiais da União – pelo contrário. Somente com um quarto das reservas cambiais citadas, administradas pela própria União, seria possível adquirir cerca de 6,86 milhões de aparelhos respiradores mecânicos. O número é mais que o dobro do total geral de casos (leves, moderados ou graves) registrados no País desde o início da pandemia até o mês de agosto de 2020: mais de 3 milhões [7].Diz ainda a reportagem publicada pelo Ministério da Saúde que há produção nacional e estocagem dos respiradores mecânicos que equipam as UTIs [7].
Fica claro, ante o exposto, que: (a) a União tem controle quase que absoluto sobre os recursos do Sistema Único de Saúde, tendo em vista que detém mais orçamento e meios de compra do que os demais entes da federação; (b) a União detém o controle total das reservas cambiais e outros fundos emergenciais da federação, dispondo-os segundo seus critérios e a seu tempo; (c) Estados e municípios, que são a ponta do sistema de saúde e necessitam urgentemente desses equipamentos, ficam à mercê da logística e dos processos administrativos e gerenciais da União para ter a demanda suprida.
Não gratuitamente, fortalece-se a cada dia o chamado movimento “municipalista” brasileiro, que defende, em Brasília, uma distribuição mais equânime de recursos entre os entes federados. Uma das entidades mais relevantes dessa mobilização é a Confederação Nacional de Municípios (CNM). Uma das metas da instituição é, justamente, a descentralização político-administrativa dos entes federados em favor dos municípios.
É importante para a concretização da teoria federalista em uma verdadeira federação a manutenção dessa organização de competências legislativas e administrativas. Elas não podem, de modo algum, tornar-se vulneráveis a uma tentativa da União de subtraí-las dos entes federados – exceto em casos previamente pactuados de intervenção federal. Não à toa a repartição de poderes em uma federação deve ser parte material de constituição rígida.
“A essencialidade da discussão não está na maior ou menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la […], com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação” [8].
Ante o exposto, fica evidente que a crise federativa brasileira precisa ser urgentemente enfrentada pelo legislador federal não como uma pauta incidental, mas principal – a discussão de dispositivos constitucionais capazes de reverter ou amenizar esse quadro precisa ser prioritária. Esse trabalho é urgente – ao preço de, se ignorado ou indefinidamente postergado, caminhar o Brasil para se transformar em um Estado unitário disfarçado de federação.
Emerson Fonseca Fraga (emersonffraga@gmail.com) é jornalista graduado pela Universidade de Brasília (UnB), estudante de Direito na mesma instituição e de especialização em Direito Constitucional na Universidade Católica de Brasília (UCB)
Referências
[1] AMN (ASSOCIAÇÃO MINEIRA DOS MUNICÍPIOS). Os municípios e a arrecadação das receitas próprias.Publicado em 01 de maio de 2014. Disponível em: https://portalamm.org.br/tributario-os-municipios-e-a-arrecadacao-das-receitas-proprias/. Acesso em: 12 ago. 2020.
[2] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 41. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2020.
[3] LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. São Paulo: Editora Saraiva Educação, 2020.
[4] BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2000.
[5] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.696/MG. Julgada em 25 de outubro de 2019. Relator: min. Alexandre de Moraes. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15341680555&ext=.pdf. Acesso em: 11 jul. 2020.
[6] PACHECO, Silvia. Saúde adquire 15 mil respiradores. Agência de Notícias do Ministério da Saúde (Agência Saúde), 04 abr. 2020. Disponível em: saude.gov.br/noticias/agencia-saude/46657-ministerio-da-saude-adquire-15-mil-respiradores. Acesso em: 09 jul. 2020.
[7] COUTINHO, Maria Júlia. Casos e mortes por coronavírus no Brasil em 12 de agosto, segundo consórcio de veículos de imprensa (atualização das 13h). G1, 12 ago. 2020. Disponível em: https://g1.globo.com/bemestar/coronavirus/noticia/2020/08/12/casos-e-mortes-por-coronavirus-no-brasil-em-12-de-agosto-segundo-consorcio-de-veiculos-de-imprensa.ghtml. Acesso em: 12 ago. 2020.
[8] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.193/MT. Julgada em 06 de março de 2020. Relator: min. Alexandre de Moraes. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15341680555&ext=.pdf. Acesso em: 11 jul. 2020.
