Por Catarina de Macedo Buzzi*, Rennan Thamay** e Rodrigo Garcia Duarte Rodrigues Buzzi***.
1. Introdução
Em 2022, a Deputada Federal Bia Kicis, relatora na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputadas da chamada “PEC da Relevância”, proferiu parecer favorável ao projeto de criação de um novo requisito de admissibilidade para os recursos especiais que pudesse resolver a crise do volume de processos no STJ. Levou-se em consideração o Relatório de Gestão de 2020 do STJ, no qual há a informação de que, somente no Tribunal, naquele ano de 2020, chegaram 354.398 processos novos, com uma média de 10.739 de processos distribuídos e registrados por Ministro. A Deputada afirmou, em seu parecer, que:
A exemplo da bem-sucedida experiência da repercussão geral como filtro recursal para a análise do recurso extraordinário no STF, a sistemática da relevância permitirá ao STJ superar a atuação como mero tribunal de revisão para assumir as feições de uma verdadeira corte de precedentes. Ao invés de revisar decisões, estabelecerá o precedente vinculante, cabendo aos demais tribunais adequar suas decisões ao entendimento do Tribunal de cúpula. Além disso, temas considerados sem relevância jurídica, econômica ou social deixarão de ser analisados pelo STJ, devendo ser definitivamente resolvidos pelas instâncias inferiores, com benefícios para a duração razoável dos processos.
Ministros do STJ defenderam abertamente a criação da Relevância, com a expectativa de que isso provocasse a redução em 50% no volume de recursos. Conforme explicado pelo Ministro Humberto Martins, presidente do STJ à época da transfixavas da PEC, “o objetivo da proposta é fazer com que o STJ deixe de atuar como terceira instância, revisando decisões em processos cujo interesse é restrito às partes, e exerça de forma mais efetiva o seu papel constitucional”.
Em 2022, a PEC foi aprovada, após uma série de mudanças aprovadas pelo Senado Federal. Editou-se, então, a Emenda Constitucional nº 125/2022, que modificou o art. 105 da Constituição Federal para acrescer os §§ 1º e 2º da seguinte forma:
1º No recurso especial, o recorrente deverá demonstrar a relevância das questões de direito federal infraconstitucional discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços dos membros do órgão competente para o julgamento.
2º Haverá a relevância de que trata o § 1º nos seguintes casos: I – ações penais; II – ações de improbidade administrativa; III – ações cujo valor de causa ultrapasse quinhentos salários mínimos; IV – ações que possam gerar inelegibilidade; V – hipóteses em que o acórdão recorrido contrariar jurisprudência dominante do Superior Tribunal de Justiça; VI – outras hipóteses previstas em lei.
Embora o requisito da Relevância ainda não esteja sendo exigido pelos Tribunais, uma vez que sua completa regulamentação está aguardando a tramitação de Projeto de Lei enviado pelo STJ ao Congresso Nacional, entendemos por relevante analisar o contexto em que o instituto foi criado e traçar paralelos históricos com mecanismos semelhantes.
O presente trabalho não se destina a aprofundar as discussões dogmáticas e práticas que permeiam a aplicação do novo requisito, mas sim trazer preocupações iniciais quanto às justificativas apresentadas para sua criação. Intenta-se trazer um resgate histórico sobre os filtros para os recursos extraordinários lato sensu a fim de suscitar questionamentos para aprofundamento de pesquisas futura.
2. Desenvolvimento dos filtros para os recursos excepcionais
A necessidade de filtragem dos temas de relevância para o direito federal foi primeiramente manifestada por Victor Nunes Leal em 1965 como uma das possíveis soluções para a resolução da chamada “crise do Supremo do Tribunal Federal”, problema esse que segue persistindo. O Ministro Victor Nunes, confrontado com a sobrecarga de processos que se avolumavam no acervo do Supremo Tribunal Federal, foi o primeiro a pensar em um mecanismo, além da Súmula da Jurisprudência Dominante, que pudesse reduzir o número de processos que subiam ao Tribunal por meio da adoção de um critério tido por flexível, à semelhança do writ of certiori da Suprema Corte dos Estados Unidos da América criada em 1925, para a admissão de recursos extraordinários e recursos em mandados de segurança [1].
A Emenda Constitucional nº 1 de 1969 introduziu o parágrafo único ao art. 119 da Constituição Federal para autorizar que o Tribunal restringisse, em seu Regimento Interno, as hipóteses de cabimento do recurso extraordinário, indicando que essas causas devessem atender “à sua natureza, espécie e valor pecuniário”, e assim foi feito em 1970, por meio da redação do art. 308 do Regimento Interno.
O movimento iniciado em 1970 culminou na edição da Emenda Regimental nº 3 de 1975, que proibiu várias hipóteses de cabimento de recurso extraordinário anteriormente previstas, inclusive eliminando a hipóteses de divergência com a jurisprudência dominante. Essa Emenda alterou o art. 308 do Regimento Interno e passou a prever expressamente no Texto Constitucional a existência do requisito da relevância da questão federal como hipótese geral de admissão do recurso extraordinário e elencando em seus incisos as hipóteses de inadmissão.
Em 1977, o § 1º do artigo 119 da Constituição Federal foi novamente alterado por meio da Emenda Constitucional nº 7 de 1977, que autorizou expressamente ao Supremo a utilização da arguição da relevância como filtro de admissibilidade e a regulamentar o seu funcionamento por meio do seu regimento interno. Sobre essa mudança, comentou José Joaquim Calmon de Passos, em março de 1977. O professor baiano, preocupado com a indeterminação do conceito de “relevância” e com o potencial subjetivismo que poderia criar, combateu a noção de que não seriam relevantes as questões atinentes somente ao interesse privado das partes, uma vez que toda violação ao direito seria, para ele, relevante [2].
Após, sobreveio emenda regimental que restringiu ainda mais as hipóteses de admissibilidade do recurso excepcional. A inadmissibilidade dos recursos passou a ser a regra, a não ser que se reconhecesse a existência de relevância da questão federal, ofensa à Constituição ou dissenso com a jurisprudência do Supremo. Em 1985, com a Emenda Regimental nº 2, que transferiu para o artigo 325 do Regimento Interno as hipóteses de cabimento de recurso extraordinário, houve a inversão da forma de definição do cabimento. O cabimento do recurso extraordinário passou a ser a regra geral e, lateralmente, havia a hipótese abrangente de admissão quanto fosse reconhecida a relevância da questão federal discutida. A reforma de 1985, com a introdução do 1º do artigo 327 do Regimento Interno, trouxe uma definição do que se poderia entender por “questão federal relevante” aduzindo que seria relevante a questão federal que “pelos reflexos na ordem jurídica, e considerados os aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais da causa”. Pedro Gordilho [3] e Iduna Weinert Abreu elaboraram considerações sobre a indeterminação do conceito de relevância, salientando a concepção de Victor Nunes Leal, para quem a relevância estaria sempre presente quando estivesse em discussão o interesse público, e não o meramente privado das partes.
A arguição da relevância, que era claramente um incidente processual, deveria ser arguida pela parte recorrente em capítulo específico do seu Recurso Extraordinário. O locus adequado para o seu exame era restrito à Suprema Corte, não podendo ser feito pelo Juízo a quo. Contudo, o instituto, alvo de severas críticas durante o período que esteve em vigor, vigorou somente até a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
O Texto de 1988 erodiu a existência de qualquer filtro de admissibilidade às Cortes Superiores que fosse semelhante à arguição da relevância. O instituto, criado durante o regime militar, foi tratado como um produto antidemocrático daquele período, especialmente porque a apreciação da existência ou não da relevância era feita em sessão secreta, dispensando-se a fundamentação, o que contribuiu para aumentar a sua pecha de instrumento autoritário.
Somente após a chamada Reforma do Judiciário, com a edição da Emenda Constitucional nº 45 de 2004, foi criado para o Supremo Tribunal Federal filtro com semelhante função da relevância. A Constituição Federal de 1988, no seu art. 103, § 3º, exigiu que o recorrente, ao interpor recurso extraordinário, demonstre a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso. Nascia então a repercussão geral do recurso extraordinário, regulamentada pela Lei nº 11.418/2006.
Há claras diferenças entre a antiga relevância e a atual repercussão geral do recurso extraordinário. Atualmente, a decisão de admissão ou inadmissão da repercussão geral deve ser fundamentada, como todas as decisões judiciais devem ser (art. 93, IX, da Constituição da República Federativa do Brasil), apreciada em sessão pública e o Tribunal somente pode recusar a sua existência pela manifestação de dois terços de seus membros.
Na Justiça do Trabalho, podemos achar instituto semelhante desde setembro de 2001, quando foi criado o que viria a ser o requisito da transcendência do Recurso de Revista, com a edição Medida Provisória nº 2.226/2001. Impôs-se ao Tribunal Laboral a necessidade de examinar previamente ao mérito se a causa “oferece transcendência com relação aos reflexos gerais de natureza econômica, política, social ou jurídica”.
Também no contexto de 1988, houve a criação do Superior Tribunal de Justiça, encarregado da uniformização do direito federal infraconstitucional e ao Supremo Tribunal Federal foi atribuída a importante função de guarda precípua da Constituição.
Razão justificadora da criação do STJ foi o excesso de recursos extraordinários que continuavam chegando ao Supremo Tribunal Federal, independentemente da adoção do filtro da relevância. Nilson Naves, ao comentar sobre o contexto prévio à criação do STJ, observou que o número de processos não parava de crescer no STF, pois, em 1983 eram 14.528 processos e, em 1984, 17.780. A Comissão Provisória de Estudos Constitucionais, de 1986, aceitou então a solução proposta pela Comissão Afonso Arinos de transferir a competência própria de uma Corte de Cassação para o que viria a se tornar o Superior Tribunal de Justiça. O inciso III do art. 105 da Constituição de 1988 prevê então a principal competência do STJ: a de julgar o recurso especial das causas decididas em única ou última instância quando tratarem de matéria infraconstitucional.
Contudo, se a ideia de criar o STJ foi a de desafogar o Supremo para que pudesse julgar as causas verdadeiramente importantes para o Direito Constitucional e para a sociedade, é preciso reconhecer o seu fracasso até o momento, e duplamente. Não só a criação do STJ não resolveu a crise numérica do Supremo, como criou uma inteiramente nova para o STJ, que está agora também assoberbado como um acervo impossivelmente grande de processos. Há centenas de milhares de processos em cada um dos Tribunais, e dezenas de milhares são distribuídos mensalmente.
Por várias razões, o número de processo que assolam os tribunais somou-se a um outro problema diverso, qual seja, a multiplicidade de decisões conflitantes que se proliferam em todo o território nacional, muitas vezes dentro de um mesmo órgão fracionário. A fim de resolver ambas as questões, em 2008 foi instituída a sistemáticas dos recursos especiais repetitivos, com a Lei nº 11.672/2008. O intuito com a adoção dessa técnica de julgamento de casos repetitivos foi resolver processos que tratem de “idêntica questão de direito”, ou seja, de processos que se distinguem somente por determinadas situações fáticas, mas que mereceriam a mesma solução jurídica.
Em 2015, entrou em vigor um novo Código de Processo Civil, em substituição ao de 1973, que buscou também combater os dois problemas acima mencionados por meio da tentativa de fortalecimento dos precedentes judiciais. O que fez, contudo, sem conceituar categorias jurídicas basilares que muitas vezes são tratadas de forma atécnica pelo próprio Código. Conceitos como jurisprudência, precedente, súmula. Surgiu então uma dificuldade que ainda não parece ter sido resolvida pela doutrina ou pela jurisprudência, que é a diferenciação entre os precedentes vinculantes e os meramente persuasivos, bem como o grau de vinculação para cada técnica prevista no art. 927 do CPC.
A despeito de críticas relevantes [4] quanto à adesão pátria ao modelo de precedentes, fato é que as decisões judiciais emanadas dos Tribunais Superiores passaram a ser tidas como orientadoras de condutas em sociedade [5], criando a expectativa de que conflitos semelhantes sejam solucionados de forma equivalente [6], até mesmo em razão do dever de congruência do juiz [7]. Uma tentativa de sistematização dos precedentes foi feita com a edição da Recomendação nº 134/2022 do Conselho Nacional de Justiça, mas que ainda não parece ter produzido os efeitos desejados [8].
Retomamos então o início do presente texto. Em 14/07/2022, após apelos feitos por Ministros do STJ que desejavam a criação de novo filtro para a Corte, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 125/2022, que instituiu o requisito da relevância para a admissibilidade dos recursos especiais ao artigo 105, § 3º, da Constituição Federal.
É importante analisar detidamente os dispositivos da Emenda Constitucional e expor questionamentos iniciais não só em relação ao requisito adicional de admissibilidade dos recursos especiais, mas sobre o que isso significa para o papel do próprio Superior Tribunal de Justiça no contexto do chamado sistema de precedentes. Primeiramente, entendemos que trabalhos futuros devem buscar contextualizar os motivos implícitos e explícitos que justificaram a EC nº 125//2022, e se esses motivos serão, ou não, atendidos com a criação do novo filtro.
Outro ponto focal deve ser a redação da Emenda Constitucional e do Projeto de Lei enviado pelo STJ ao Congresso Nacional. Da forma como se encontra a regulamentação da relevância, encontramos uma série de dúvidas quanto a conceitos mencionados nos dispositivos, especialmente sobre as hipóteses previstas constitucionalmente que reconhecem a presunção de determinadas matérias e sobre o que significa, afinal, dizer que determina questão é “relevante”. Para quem? Deve-se evitar a analisa casuística da relevância para que não reproduza os equívocos da transcendência do recurso de revista. Da mesma forma, é criticável a utilização do conceito de “jurisprudência dominante” como hipótese presumida de relevância [9], uma vez que, corretamente, havia anteriormente sido abandonado pelo legislador, tendo em vista a falta de precisão conceitual, e que foi ressuscitado pela EC nº 145/2022.
Por fim, é preciso traçar paralelos entre a relevância da questão federal e os demais filtros dos recursos extraordinários lato sensu, quais sejam, a transcendência e a repercussão geral, a fim de apontar os aprendizados obtidos a partir da experiência empírica com os outros filtros, que podem orientar a aplicação da relevância.
3. Conclusão
O intuito do presente texto foi resgatar os antecedentes da relevância da questão federal, a fim de demonstrar que os problemas de agora são os mesmos problemas de outrora. Desde 1965 as Cortes Superiores se digladiam com a chamada Crise Numérica e tentam resolver o problema por meio da criação de filtros de admissibilidade de recursos. Cabe à academia e ao STJ o questionamento de se os erros cometidos serão os mesmos do futuro, ou se aprendemos algo com as experiências passadas.
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* Pós-graduada em Direito Eleitoral pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP). Bacharel em Direito pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP). Graduada em Administração de Empresas pela Unisul Business School (UBS). Advogada.
** Pós-Doutor pela Universidade de Lisboa. Doutor em Direito pela PUC/RS e Università degli Studi di Pavia. Mestre em Direito pela UNISINOS e pela PUC Minas. Especialista em Direito pela UFRGS. Professor titular do programa de graduação e pós-graduação (doutorado, mestrado e especialização) da FADISP. Professor da pós-graduação (lato sensu) da PUC/SP, do Mackenzie e da EPD – Escola Paulista de Direito. Professor titular do Estratégia Concursos e do UNASP. Foi Professor assistente (visitante) do programa de graduação da USP e Professor do programa de graduação e pós-graduação (lato sensu) da PUC/RS. Presidente da Comissão de Processo Constitucional do IASP (Instituto dos Advogados de São Paulo). Membro do IAPL (International Association of Procedural Law), do IIDP (Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal), do IBDP (Instituto Brasileiro de Direito Processual), IASP (Instituto dos Advogados de São Paulo), da ABDPC (Academia Brasileira de Direito Processual Civil), do CEBEPEJ (Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais), da ABDPro (Associação Brasileira de Direito Processual) e do CEAPRO (Centro de Estudos Avançados de Processo). Advogado, administrador judicial, árbitro, mediador, consultor jurídico e parecerista. www.rennanthamay.com.br.
*** Bacharel em Direito pela Universidade de Brasília (UnB). Membro-fundador da Liga Acadêmica de Processo Civil da Universidade de Brasília (LAPROC).
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[1] LEAL, Victor Nunes. Aspectos da Reforma Judiciária. Brasília: Revista de Informação Legislativa, set. 1965. P. 15-46.
[2] CALMON DE PASSOS, J.J. O Recurso Extraordinário e a Emenda n. 3 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Revista de Processo. Vol. 5/1977. P. 43/60. Jan.-mar. 1997.
[3] GORDILHO, Pedro. A relevância da questão federal no recurso extraordinário. In: Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, jan/mar 1986.p. 315-323.
[4] Lenio Luiz Streck, um dos grandes críticos do que chama de precedentalismo, ao analisar a doutrina brasileira que defende que defende a adoção do modelo de precedentes judiciais, denominava-a commonlista, e identifica que se trata de uma “Típica importação acrítica do elemento central do common law. Resultado: em vez de interpretação de leis e casos, tudo se resumirá à aplicação de teses feitas por Cortes de Vértice (a expressão consta do voto e foi cunhada pela doutrina aqui analisada e criticada)”. (STRECK, Lenio Luiz. Precedentes Judiciais e Hermenêutica. 4ª ed. São Paulo: Editora JusPodivm, 2023).
[5] Victor Nunes Leal, o idealizador do instituto da súmula de jurisprudência, ainda em 1981, preocupava-se com a sobrecarga de processos que ameaçava afogar o Poder Judiciário e inviabilizar a prestação jurisdicional, e também enfatizava a necessidade de combate à “anarquia jurisprudencial”, sem, contudo, fazer cessar “a criação legislativa e doutrinária do direito”. (LEAL, Victor Nunes. Passado e futuro da súmula do STF. In: Revista de Direito Administrativo, v. 145, 1981. P. 11)
[6] “O juiz submete-se ao princípio da igualdade de forma diferente que o legislador: ele não só tem que tratar igualmente as mesmas condições, mas decidir da mesma forma os casos iguais. Com cada decisão ele se ata a casos futuros, e ele só pode criar um direito novo na medida em que reconheça e trate novos casos como constituindo casos diferentes.” (LUHMANN, Niklas. Sociologia do Direito. v. 2. Rio de Janeiro: Tempo brasileiro, 1985. p. 35.
[7] BUSTAMANTE, Thomas da Rosa de. Teoria do precedente judicial: a justificação e a aplicação de regras jurisprudenciais. São Paulo: Noeses, 2012. p. 309.
[8] DUARTE, Rodrigo Garcia; BRITO, Antonio Ali. A Recurso Especial e a Arguição de Relevância: extensão e alcance do novo (?!) requisito de admissibilidade recursal. Migalhas, set. 2022. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/373384/a-recomendacao-134-22-do-conselho-nacional-de-justica.
[9] THAMAY, Rennan. Recurso Especial e a Arguição de Relevância: extensão e alcance do novo (?!) requisito de admissibilidade recursal. P. 131-147, In: Vários Autores. Relevância no REsp: pontos e contrapontos. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2023.
