O imposto seletivo na reforma tributária

Escrito por Milena Ovídio Valoura [*]

A reestruturação da política tributária brasileira encontra raízes profundas em questões internacionais. Há certo tempo que o Brasil vem investindo em tentativas de se adequar aos parâmetros gerais adotados pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), com o objetivo de ver deferida a sua solicitação formal de ingresso na instituição, realizada no ano de 2017 – e ainda não concluída.

Desde então, sucederam-se inúmeras iniciativas de revisão da legislação e de adaptação das políticas internas aos instrumentos da OCDE, no intuito de se aproximar de um padrão de qualidade internacional. É certo que os debates que envolvem a elaboração da reforma tributária perduram há longos anos, mas certamente se intensificaram nos últimos tempos em razão dessa necessidade de correspondência global.

Orientada a partir desse contexto, a Reforma Tributária foi inaugurada por intermédio das alterações sugeridas pela PEC n. 45/2019 – que originou a Emenda Constitucional n. 132/2023. Dentre as transformações promovidas, tem-se a incorporação de alguns tributos já existentes na legislação tributária por outros implementados pelo texto legislativo, dos quais importa enfatizar, para fins de discussão do presente trabalho, o denominado Imposto Seletivo (IS).

O Imposto Seletivo foi introduzido em nosso ordenamento jurídico pela EC n. 132/2023, que, através da inclusão do inciso VIII no art. 153 do texto constitucional, atribuiu à União a competência para instituir o imposto sobre a “produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos de lei complementar” (Brasil, 2023).

Tal previsão encontra complemento no § 6º do mesmo dispositivo constitucional, que dispõe da seguinte redação (Brasil, 2023):

6º O imposto previsto no inciso VIII do caput deste artigo:
I – não incidirá sobre as exportações nem sobre as operações com energia elétrica e com telecomunicações;
II – incidirá uma única vez sobre o bem ou serviço;
III – não integrará sua própria base de cálculo;
IV – integrará a base de cálculo dos tributos previstos nos arts. 155, II, 156, III, 156-A e 195, V;
V – poderá ter o mesmo fato gerador e base de cálculo de outros tributos;
VI – terá suas alíquotas fixadas em lei ordinária, podendo ser específicas, por unidade de medida adotada, ou ad valorem;
VII – na extração, o imposto será cobrado independentemente da destinação, caso em que a alíquota máxima corresponderá a 1% (um por cento) do valor de mercado do produto.

Tem-se, portanto, um tributo com caráter extrafiscal, monofásico, que não irá compor a sua própria base de cálculo – embora integrará as bases de outros impostos – e que incidirá de maneira intencionalmente discriminatória para onerar adicionalmente os bens e serviços considerados prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, desonerando aqueles aos quais o legislador e o intérprete da norma atribuem a posição de “essenciais” (Shingai, 2024).

Apesar das boas primeiras impressões que o IS apresenta – e sem desprestigiar a inovação e o apreço ambiental a que se submete –, a instituição e a regulamentação do imposto trazem inúmeros aspectos polêmicos e questões a serem debatidas, que merecem um olhar mais atento por parte dos intérpretes e aplicadores das normas.

Um desses aspectos é precisamente a ausência de demarcação dos limites da incidência do IS em decorrência da essencialidade. Isso ocorre porque, apesar da crescente premência de atribuir significações às normas jurídicas indeterminadas, conceitos como “seletividade” e “essencialidade” não encontram definição no ordenamento jurídico – e, pela sua natureza, nem poderiam (Rosenblatt, 2024).

Assim, ao fundamentar a sua existência no espectro da essencialidade e respaldar a sua ocorrência a partir da expressão “bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente”, o IS carrega numerosas possibilidades de aplicação. Essas hipóteses, por sua vez, trazem um elevado grau de vagueza e imprecisão para a sua incidência, que podem comprometer os valores da justiça fiscal e da segurança jurídica, ensejando um aumento da litigância fiscal (Scaff, 2024).

Como uma espécie de desdobramento dos impactos dessa ambiguidade, algumas previsões de exclusão da cobrança foram estabelecidas pela EC 132/2023 em função da “essencialidade” dos produtos e serviços. Contudo, o já mencionado § 6º do art. 153 da Constituição Federal (CF) prevê, ao mesmo tempo, que “não incidirá sobre as exportações” (inc. I), mas, “na extração, o imposto será cobrado independentemente da destinação” (inc. VII).

O problema dessa disposição reside na interpretação sistemática da “destinação”, que tem sido utilizada pelo Poder Executivo como pretexto para autorizar a cobrança do Imposto Seletivo nas exportações de minérios. No entanto, em nenhuma outra situação as normas constitucionais valeram-se do termo “destinação” como alusão à territorialidade, revelando a ausência de fundamento na cobrança do IS sobre as exportações de minérios (Shingai, 2024).

A partir da leitura conjugada de todos os incisos do art. 153, § 6º, bem como da íntegra do texto constitucional, revela-se mais apropriada a interpretação do termo “destinação” como propósito ou finalidade. No entanto, os temores que surgiram com a EC 132/2023 a esse respeito não foram dissipados pela norma regulatória infraconstitucional – pelo contrário, foram confirmados.

Isso porque a regulamentação do IS, em caráter suplementar ao texto constitucional, foi concretizada com a sobrevinda da Lei Complementar n. 214/2025. De maneira similar, em seu art. 409, § 1º, a legislação previu que, dentre inúmeros outros bens e serviços, devem ser considerados como danosos ao meio ambiente e à saúde pública aqueles relativos aos bens minerais – o que, de certa forma, retoma a materialidade do imposto incidente sobre a extração.

Nesse ponto é válido reforçar que, como visto anteriormente, o Brasil busca uma maior aproximação aos parâmetros exigidos pela OCDE. Esta, por sua vez, determina algumas recomendações importantes para a adequada instituição de um Imposto Seletivo: o tributo deve ser proporcional de tal modo que se preste ao objetivo de desencorajar o consumo; as receitas obtidas da sua arrecadação devem ser empregadas na mitigação dos efeitos negativos do produto ou serviço; e o imposto deve incidir sobre uma quantidade mínima de itens, sobretudo em razão do seu caráter extrafiscal (Okuma, 2024).

Portanto, o IS instituído pela EC n. 132/2023 deve ser analisado a partir do seu aspecto de extrafiscalidade, que busca minimizar comportamentos nocivos ao meio ambiente e à saúde. Assim, o exame do seu controle de constitucionalidade parte da análise da sua hipótese de incidência – se recai sobre bens efetivamente nocivos – e da destinação das suas receitas.

E é nesse aspecto que a já mencionada incidência do IS sobre a exportação de minérios apresenta fortes incongruências tanto com os objetivos da própria reforma, quanto com as recomendações da OCDE. Um “imposto verde”, para que possa servir de instrumento de precaução e de defesa do meio ambiente, deve necessariamente estar conectado ao investimento e planejamento de políticas públicas de defesa da biodiversidade.

Essa correlação não existe no IS, sobretudo porque a espécie tributária escolhida pelo legislador não permite a vinculação das receitas obtidas em proveito das diretrizes governamentais de proteção e reparação de danos ambientais. Ou seja, não havendo previsão de emprego direto dos valores em favor do meio ambiente e da saúde pública, há uma evidente subversão dos objetivos iniciais da instituição do Imposto Seletivo.

Para além disso, ao optar por incluir as extrações minerais no campo da incidência do IS, nota-se que o legislador promoveu um distanciamento da própria natureza do “imposto verde”. Tratando-se de um tributo incidente sobre o consumo, sua cobrança deveria se limitar a recair sobre hábitos de consumo inerentes aos bens e serviços nocivos ao meio ambiente e à saúde, afastando-se da esfera das atividades produtivas.

Assim, o acontecimento tributável deve respeitar a esfera do uso dos bens e serviços potencialmente danosos aos valores constitucionalmente previstos, de modo que o Imposto Seletivo não deveria ser cobrado sobre o ato da extração em si, que afeta indiscriminadamente os bens minerais – a exemplo do ferro, gás natural e petróleo (Shingai, 2024).

A ambiguidade e vagueza da norma somadas ao caráter interpretativo dos conceitos de “essencialidade”, “seletividade” e “prejudicial”, neste ponto, apresentam um alto risco de quebra do princípio da isonomia. Afinal, o alvo da tributação seletiva deveria ser o prejuízo ambiental decorrente do consumo desses minérios.

O problema é justamente que a perniciosidade dos bens minerais é extremamente variável de acordo com a ampla gama de minérios que o ato da “extração” abarca. O ferro, por exemplo, possui uma relevância múltipla para o Brasil, afetando diretamente não apenas a economia como um todo, mas também setores específicos como a própria saúde pública.

O Brasil é um dos maiores produtores e exportadores mundiais do minério de ferro. Além de ser um dos principais pólos da exportação nacional, o ferro é a base da fabricação de aço, que, por sua vez, é fundamental para as indústrias siderúrgicas e de construção civil. O produto obtido a partir do ferro marca ampla presença na jornada diária do brasileiro, uma vez que é utilizado amplamente em ferramentas, máquinas e veículos – inclusive equipamentos médicos.

Se a instituição do Imposto Seletivo visava proporcionar a melhoria da qualidade e proteção do meio ambiente e da saúde pública, parece ilógico e antinômico onerar as exportações de minérios como o ferro, que representam uma grande potência econômica brasileira e proporcionam inúmeras vantagens sociais e financeiras ao país.

Sob o ponto de vista da indústria de minerais, a finalidade extrafiscal também não foi satisfatoriamente atingida em inúmeros aspectos. A inadequação do IS como instrumento de precaução e reparação de danos ambientais é evidente, sobretudo, quando se verifica a permissibilidade da incidência sobre a extração e a exportação de minérios diversos.

O IS – em teoria – se presta ao objetivo de coibir determinados comportamentos através da oneração excessiva sobre o consumo, servindo de desestímulo para certos hábitos. No entanto, além do fato de que a extração é atividade produtiva e sobre ela não deveria haver incidência, a exigência do tributo na exportação revela diversas incongruências.

A previsão de cobrança “independente do destino” vai em desencontro com os princípios da neutralidade das exportações e da tributação no destino, que, além de encontrarem previsão no texto constitucional e servirem de pilar para a reforma tributária, são princípios veementemente preconizados pela OCDE (Okuma, 2024).

Da forma como a Constituição Federal é disposta, a exigência do Imposto Seletivo sobre as exportações de minérios é inadmissível e esbarra no exame do controle de constitucionalidade da sua hipótese de incidência, sobretudo por aplicação do princípio da unidade da Constituição (Vasconcelos; Shingai, 2024).

O referido preceito determina a obrigação de que, ao construir as significações do texto constitucional, o intérprete considere as normas em sua totalidade, prezando pela harmonização das premissas, de modo a afastar ou mitigar eventuais contradições entre elas (Canotilho, 1991). Soma-se a isso o fato de que a não tributação das exportações se apresenta como um dos mais valorosos princípios do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), ao qual o Brasil aderiu como subscritor.

O resultado óbvio é que a previsão de cobrança do Imposto Seletivo sobre a exportação de minérios extraídos é absolutamente contraditória com as premissas constitucionais do ordenamento jurídico interno brasileiro e com as orientações disseminadas internacionalmente.

Da forma como foi implementado pela reforma tributária, o IS se apresentou como um tributo extremamente controverso que comporta amplas possibilidades de judicialização, que certamente tendem a gerar um grande aumento das demandas do contencioso tributário brasileiro, particularmente em razão das incongruências expostas.

A instituição e regulamentação do referido tributo de forma a incidir sobre a extração e exportação de minérios denota um aparente propósito arrecadatório, uma vez que os bens minerais – sobretudo o ferro – são de suma importância para a economia nacional. Essa constatação é alarmante, posto que revela uma desvirtuação do propósito do IS, cujo intento não é arrecadar, mas desestimular hábitos de consumo nocivos ao meio ambiente e à saúde.

Essa iniciativa se mostra aparentemente desvinculada de uma pesquisa antecedente, sem amparo em dados numéricos que viabilizassem a adequada projeção de impactos e resultados. Essa perspectiva é certamente consequência da conjuntura geral do método adotado pelo legislador, pois a reforma tributária se revestiu de um caráter revolucionário para acrescentar um número amplo de normas ao texto constitucional, deixando de valer-se dos meios infraconstitucionais e da devida análise exaustiva prévia.

Portanto, permanece o convite à reflexão acerca das vantagens e desvantagens de se tributar a extração de minérios e a sua exportação. Para além do respeito aos limites constitucionais, conserva-se a necessidade de ponderação dos impactos e riscos que a tributação pode acarretar na prosperidade da economia nacional e na confiabilidade do comércio brasileiro a nível global.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Emenda Constitucional n. 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Brasília, 2023. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm. Acesso em: 14 ago. 2025.

CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1991.

GASSEN, Valcir. Matriz tributária brasileira: uma perspectiva para pensar o Estado, a Constituição e o Direito Tributário. In: GASSEN, Valcir (Org). Equidade e eficiência da matriz tributária brasileira: diálogos sobre Estado, Constituição e Tributação. 2. ed. rev., atual., aum. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2016.

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SABINO, Eduardo. Imposto Seletivo – (in)consistência, (in)coerência e (in)eficiência da tributação de bebidas açucaradas. In: MACHADO, Carlos Henrique; SACHET, Luiz Fernando (Coords.). Direito tributário contemporâneo: impactos da reforma tributária (EC 132/2023). Florianópolis: Emais, 2025. p. 287-304.

SCAFF, Fernando Facury. O imposto seletivo sobre os bens minerais e sua exportação. In: ANDRADE, José Maria Arruda de; PEIXOTO, Marcelo Magalhães; BRANCO, Leonardo Ogassawara de Araújo (Coords.). Imposto Seletivo na Reforma Tributária. São Paulo: MP Editora, 2024. p. 321-332.

SHINGAI, Thais Romero Veiga. Intersecções entre o imposto seletivo e a contribuição estadual sobre produtos primários e semielaborados. In: ANDRADE, José Maria Arruda de; PEIXOTO, Marcelo Magalhães; BRANCO, Leonardo Ogassawara de Araújo (Coords.). Imposto Seletivo na Reforma Tributária. São Paulo: MP Editora, 2024. p. 293-303.

VASCONCELOS, Breno; SHINGAI, Thais Veiga. O imposto seletivo na extração e as exportações. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-imposto-seletivo-na-extracao-e-as-exportacoes. Acesso em: 14 ago. 2025.

[*] Advogada tributarista no escritório Marchiori, Sachet, Barros e Dias Advogados. Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Pós-graduanda em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET). Editora-chefe da Revista Avant (UFSC). Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/3097233369365795. E-mail: milenavaloura4@gmail.com.