Escrito por Rebeca Andrade [1]
1. Introdução
O Processo Legislativo é de extrema relevância para a população brasileira, uma vez que, por meio dele, as normas jurídicas são criadas e promulgadas para que sejam colocadas em execução. No entanto, existem diversas situações em que esse processo não é respeitado, o que compromete o caráter democrático do sistema legal e impacta diretamente o funcionamento dessa estrutura. Diante disso, o presente artigo tem como objetivo analisar a execução do Processo Legislativo no Brasil, por meio da observação de sua teoria e, em seguida, casos práticos que se utilizam da manipulação temporal em diferentes etapas desse processo, para fins que ameaçam o bom funcionamento do Estado Democrático de Direito.
2. Sobre o Processo Legislativo
O Processo Legislativo se encontra descrito na Constituição Federal de 1988, na Seção VIII, do Art. 59 ao Art. 69. Nesse sentido, esse processo “compreende a elaboração de: I – emendas à Constituição; II – leis complementares; III – leis ordinárias; IV – leis delegadas; V – medidas provisórias; VI – decretos legislativos; VII – resoluções” (Brasil, 1988, art. 59). Esses dispositivos se assemelham na função de fazer normas, no entanto cada um tem suas especificações e alguns deles diferem, também, na forma de serem feitos.
Após serem propostas por diferentes agentes, como deputados, senadores e até mesmo cidadãos, as normas vão para a fase de discussão e votação nas Casas Legislativas, em um processo chamado de bicameralismo. Por fim, o projeto é enviado ao Presidente da República. Quando chega à presidência, o projeto pode ser sancionado, se for aprovado, ou pode ser vetado, total ou parcialmente [2]. Assim, se o projeto for vetado, ele volta para as Casas Legislativas, mas se for sancionado, a lei é promulgada e passa a existir e operar.
Com isso, nota-se que o Processo Legislativo é, em teoria, feito para que as decisões sejam tomadas com a devida cautela, uma vez que as diversas etapas até a promulgação da norma exigem o respeito a diferentes regras, principalmente aquelas relacionadas ao prazo de cada estágio. No entanto, o que se observa na prática é que muitas são as estratégias que recorrentemente são utilizadas para burlar esse sistema. Logo, convém-se analisar características específicas desse processo e desvios atrelados a elas.
2.1 O bicameralismo e seus conflitos
Na fase de discussão e votação, o projeto de lei deve passar pelas duas Casas do Congresso Nacional, ou seja, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, processo denominado bicameralismo. Assim, se ele for enviado por uma Casa, deverá ser discutido e votado pela outra, a fim de promulgar (caso seja aprovado) ou arquivar (caso seja rejeitado), e se ele for emendado, deve voltar à Casa de origem. No entanto, podem ocorrer conflitos bicamerais, ou seja, uma casa aprova e a outra arquiva, engaveta ou altera completamente o sentido do projeto (Brasil, 1988).
Um exemplo disso é a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 3/2021, apelidada “PEC da Blindagem”, que estabelecia que os membros do Congresso só pudessem ser criminalmente processados com uma licença de sua Casa Legisladora (Senado ou Câmara). A PEC foi aprovada na Câmara dos Deputados, sua casa de origem, mas, quando foi ao Senado, foi rejeitada por unanimidade na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Diante disso, o presidente do Senado, Davi Alcolumbre, determinou o arquivamento da proposta (Brasil, 2025).
O caso demonstra que nem sempre as Casas estão em harmonia, o que evidencia a importância do tempo para que as deliberações sejam feitas e diferentes opiniões sejam formadas, ouvidas e consideradas. Todavia, como consequência disso tem-se a diminuição da Produtividade Legislativa [3], o que acaba gerando a necessidade de criar medidas para acelerar esse processo.
2.2 Caráter conclusivo e suas controvérsias
Dentre os mecanismos voltados à celeridade processual, destaca-se o chamado caráter conclusivo ou terminativo, em que as matérias são aprovadas de forma definitiva nas comissões, sem precisar passar pelo Senado Federal ou Câmara dos Deputados. Uma proposta pode perder esse caráter se houver divergência entre as comissões temáticas ou se houver recurso de, no mínimo, 52 deputados, sendo assim necessário que ela seja votada no Plenário. Dessa forma, percebe-se uma exceção no Processo Legislativo, que não viola os princípios legais. No entanto, esse caráter pode ser instrumento de legisladores que querem ter seus projetos aprovados, mas sabem que, se for a Plenário, isso pode ser dificultado.
Por ilustração, é possível citar o caso do PL 4.330/2004, que tratou da flexibilização das relações trabalhistas. O projeto, proposto por Sandro Mabel, então Deputado Federal, “regulamenta a terceirização e permite que as empresas contratem funcionários terceirizados para executar suas atividades-fim” (Rodas, 2015). Esse PL foi discutido em caráter conclusivo por cerca de uma década, porém, como se trata de um assunto relevante e de interesse social, gerou muitos debates, fazendo com que ele finalmente fosse enviado ao Senado Federal, em abril de 2015.
Esse caso demonstra novamente a importância do tempo para a criação de leis, pois, se bem utilizado, uma norma pode ser analisada com cautela e respeito às diretrizes do sistema. Por outro lado, essas mesmas diretrizes podem ser manipuladas para defender interesses nocivos próprios de um grupo hegemônico, colocando em risco o respeito à democracia. Nesse exemplo, aproximadamente uma década se passou até que o conflito se resolvesse. Todavia, o encurtamento exagerado do tempo nesse processo também levanta graves polêmicas.
2.3.Arthur Lira e o projeto de trinta segundos
O tempo mínimo entre dois estágios de um processo legislativo, estabelecido pelo regimento interno da Casa Legisladora, é chamado de interstício. Um caso emblemático, em se tratando desse tópico, é o de Arthur Lira, Presidente da Câmara, que, em 2024, deu trinta segundos para que os deputados lessem 513 artigos de um projeto para regulamentar uma reforma tributária. Além do tempo escasso, ainda tinha o fator da relevância envolvida no caso, visto que essa reforma tributária diminuía os impostos sobre munições e armamentos, ao mesmo tempo que aumentava a tributação sobre livros. Logo após meio minuto e muita pressão, o projeto foi votado e aprovado, para que fosse posteriormente mandado ao Senado (Casado, 2024).
Esse caso contraria o interstício de três dias, tornando-o controverso e perigoso para a manutenção do sistema democrático, pois o encurtamento desse período pode ser usado para manipular decisões e impedir a plena deliberação de decisões políticas. Porém, essa não é a única estratégia utilizada por parlamentares para terem seus projetos aprovados rapidamente, visto que as medidas provisórias também são alvo desse tipo de prática.
2.4. “Contrabando legislativo” nas medidas provisórias
Se a ação for urgente e importante, o Presidente pode propor uma medida provisória, que terá força de lei e deverá ser imediatamente submetida ao Congresso Nacional. Ao perceber esse caráter mais célere das medidas provisórias, alguns legisladores se aproveitam disso para executar o “contrabando legislativo”, que, de acordo com o Supremo Tribunal Federal (Brasil, [s.d.]), se trata de uma “prática que consiste na inserção, mediante emenda parlamentar em projeto de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo estranho ao objeto originário da medida provisória.” Ou seja, parlamentares muitas vezes se aproveitam da urgência de uma medida provisória e adicionam emendas (também chamadas de “jabutis”) que não tem relação direta com a medida em pauta.
Essa prática foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5127, em 2015. Nessa ocasião, “o Tribunal decidiu cientificar o Congresso Nacional de que a prática é incompatível com a Constituição Federal” (Brasil, 2015), tornando o “contrabando legislativo” inconstitucional, uma vez que se trata de uma ação antidemocrática, pois impede uma análise mais aprofundada dessas normas, como defendeu a ministra Rosa Weber (Brasil, 2015).
O posicionamento do STF na ADI 5127 é marcante na trajetória politica do Poder Legislativo, pois, ao identificar esse problema e declará-lo inconstitucional, mais um passo é tomado na busca por um processo de criação de normas mais democrático e eficiente. Ações como o “contrabando legislativo” são nocivas e devem ser combatidas, pois sua intenção é favorecer interesses de grupos predominantes por meio da limitação do exercício da cidadania e liberdade política.
3. Conclusão
O conhecimento do Processo Legislativo é uma ferramenta poderosa para o cidadão, pois permite que ele entenda e questione as ações políticas que impactam diariamente sua vida. Mesmo que não seja um legislador ou jurista, o indivíduo que vive na sociedade brasileira tem o direito de exigir que o processo democrático seja respeitado e executado de forma eficiente, observando-se as etapas, os prazos e os procedimentos que garantem sua legitimidade, uma vez que “todo poder emana do povo”. Assim, com uma maior participação popular, atrelada à compreensão do processo de criação das leis e à fiscalização de seu correto funcionamento, a população poderá agir em prol de seus direitos, contribuir para o fortalecimento da democracia e promover o desenvolvimento nacional em conjunto com seus governantes.
REFERÊNCIAS
ARAUJO, Caetano Ernesto Pereira de. O bicameralismo na Constituição de 1988. [S. l.: s. n.], [s. d.].
BRASIL. Senado Federal. Davi manda arquivar PEC 3/2021. Agência Senado, Brasília, 24 set. 2025. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2025/09/24/davi-manda-arquivar-pec-3-2021. Acesso em: 24 jul. 2026.
BRASIL. Senado Federal. Interstício. Senado Notícias: glossário legislativo. Brasília, [s. d.]. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/intersticio . Acesso em: 11 jul. 2026.
BRASIL. Senado Federal. Produtividade Legislativa. Brasília, DF: Senado Federal, [2026]. Disponível em: https://www.senado.leg.br/atividade/indicadoreslegislativos/produtividade-legislativa.asp. Acesso em: 24 jul. 2026.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Contrabando legislativo. Tesauro de Jurisprudência. Brasília, [s.d.]. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/tesauro/pesquisa.asp?pesquisaLivre=CONTRABANDO%20LEGISLATIVO . Acesso em: 15 jul. 2026.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Legislativo não pode incluir em lei de conversão matéria estranha a MP, decide STF. Supremo Tribunal Federal: notícias, 15 out. 2015. Disponível em: https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/legislativo-nao-pode-incluir-em-lei-de-conversao-materia-estranha-a-mp-decide-stf/ . Acesso em: 15 jul. 2026.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm . Acesso em: 11 jul. 2026.
CASADO, José. Recorde na Câmara: 30 segundos para leitura de 513 artigos sobre impostos. VEJA, 11 jul. 2024. Disponível em: https://veja.abril.com.br/coluna/jose-casado/recorde-na-camara-30-segundos-para-leitura-de-513-artigos-sobre-impostos/ . Acesso em: 24 jul. 2026.
ME JULGA – CÍNTIA BRUNELLI. PROCESSO LEGISLATIVO (Resumo) – Direito Constitucional | Como é a criação de uma Lei?. YouTube, 18 jul. 2025. 1 vídeo (11min28s). Disponível em: https://youtu.be/9Aps4WPAnLk?is=MEHxRbTEES4gE1R6 . Acesso em: 11 jul. 2026.
METAPOLÍTICA. Processo legislativo: nem tudo vai a plenário. Metapolítica, 9 jun. 2026. Disponível em: https://metapolitica.com.br/politica/processo-legislativo-nem-tudo-vai-a-plenario/ . Acesso em: 11 jul. 2026.
RODAS, Sérgio. Advogados têm opiniões divergentes quanto ao PL da terceirização. Consultor Jurídico, 6 abr. 2015. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2015-abr-06/advogados-opinioes-divergentes-quanto-pl-terceirizacao/ . Acesso em: 11 jul. 2026.
[1] Graduanda de Direito na Universidade de Brasília (UnB). Membro do projeto de extensão Veredicto – UnB. E-mail: bequine00@gmail.com
[2] Se for considerado “inconstitucional ou contrário ao interesse público” (Brasil, 1988, art. 66, § 1º).
[3] Segundo o Senado federal (2026), a Produtividade Legislativa analisa a “agilidade, descentralização e relevância temática” da atividade parlamentar.
