Escrito por Heitor de Carvalho Aguiar [1]
Palavras-chave: Processo Legislativo; Comissões Permanentes; Regimento Interno da Câmara dos Deputados; Regulamento Interno das Comissões; Devido Processo Legislativo.
1 INTRODUÇÃO
O legislador originário da Resolução nº 17/1989 previu, no art. 2º, o dever imperativo da Mesa Diretora de elaborar e submeter ao Plenário um projeto de Regulamento Interno das Comissões no prazo de um ano. Decorridas mais de três décadas, o mandamento permanece como “letra morta”, resultando em omissão legislativa qualificada que instalou um estado de indeterminação institucional. A tentativa de suprir essa lacuna mediante a cláusula genérica do “no que couber” (art. 24, § 1º, do RICD) revela-se insuficiente, pois a transposição analógica de regras concebidas para uma assembleia de 513 membros desconsidera a natureza técnica e reduzida das comissões.
O presente artigo tem por objetivo demonstrar que a omissão na edição do Regulamento Interno das Comissões não constitui mera conveniência política, mas déficit procedimental que compromete o devido processo legislativo e a expertise técnica dos colegiados. A pesquisa investiga como a falta de um padrão vinculante tem forçado a adoção de orientações técnicas e acordos informais geradores de decisões conflitantes e insegurança jurídica, buscando fundamentar a urgência da reforma regimental como condição para que as comissões recuperem sua dignidade deliberativa e sua função de filtro especializado na formação das leis.
2 O FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL E REGIMENTAL DA NECESSIDADE DO REGULAMENTO INTERNO DAS COMISSÕES
A Constituição Federal de 1988 inaugurou nova arquitetura para o processo legislativo brasileiro. O art. 58, § 2º não se limitou a reproduzir o modelo anterior de comissões preparatórias e consultivas, subordinadas ao Plenário, mas ampliou seu âmbito de atuação e competência [2], atribuindo-lhes poder conclusivo (que permite aprovar projetos de lei com dispensa da deliberação plenária), funções investigativas próprias e audiências públicas de eficácia vinculante, fundada na premissa de que colegiados especializados decidem com maior qualidade técnica do que o Plenário, instância generalista [3].
Dessa escolha decorre consequência raramente enunciada com precisão: se as comissões exercem poder decisório autônomo, esse exercício sujeita-se às mesmas exigências procedimentais que legitimam qualquer ato de poder no Estado de Direito, pois a regularidade da formação da lei é condição de validade do produto normativo, não mero requisito de organização interna [4]. O que vale para o Plenário no rito ordinário vale também para as comissões no rito abreviado: a decisão conclusiva tem o mesmo efeito jurídico da decisão plenária e exige procedimento igualmente definido, público e controlável, sem o qual a legitimidade da deliberação é estruturalmente frágil [5].
Reconhecendo essa exigência, o art. 2º da Resolução nº 17/1989, que instituiu o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) vigente, determinou que a Mesa Diretora elaborasse e submetesse ao Plenário um projeto de Regulamento Interno das Comissões no prazo de um ano [6], em redação imperativa que não confere faculdade nem abre margem à ponderação política. Até hoje, porém, o Regulamento não existe, omissão que impede a consolidação do devido processo legislativo nas comissões, com cada colegiado desenvolvendo prática própria em vez de um padrão único [7].
A tentativa de suprir essa lacuna ocorreu pela Resolução nº 58/1994: em vez do regulamento, já então atrasado em quatro anos, o legislador propôs apenas o § 1º do art. 24 [8], segundo o qual as comissões seguem as normas do Plenário “no que couber” — cláusula de abertura, não solução definitiva, pois pressupõe matérias que exigem disciplina própria [9]. Tratar as duas instâncias como equivalentes ignora sua natureza distinta: o Plenário é órgão de composição plena e deliberação generalista; as comissões são colegiados reduzidos, de especialização técnica e função deliberativa qualificada [10]. Essa transposição analógica e irrefletida produz distorções concretas e viola a lógica que justifica a existência das comissões como instâncias autônomas [11].
Portanto, o cumprimento do art. 2º da Resolução nº 17/1989 é exigência jurídica que decorre da combinação entre a competência constitucional atribuída às comissões pelo art. 58 da Constituição Federal de 1988 e o déficit normativo que a omissão regimental instalou e até hoje não superou.
3 A ASSIMETRIA PROCEDIMENTAL: SITUAÇÕES ANÁLOGAS NO PLENÁRIO SEM DISCIPLINA NAS COMISSÕES
Além de exigência jurídica, a ausência do Regulamento produz assimetria procedimental: o Plenário atua sob disciplina regimental exaustiva, enquanto as comissões, que também decidem, carecem de norma equivalente. A raiz do problema remonta à aprovação do RICD de 1989: o relator Nelson Jobim previra diferença procedimental clara entre as novas atribuições decisórias das comissões e suas funções tradicionais de preparo e instrução [12], mas as mudanças propostas não foram acolhidas, ante a resistência de parlamentares que temiam aproximar as comissões de “miniplenários” [13]. O RICD reproduziu a sistemática anterior, e a disciplina do poder conclusivo foi delegada ao Regulamento Interno das Comissões, que jamais veio.
A solução provisória foi o art. 24, § 1º, do RICD, aplicando por analogia as disposições de Plenário às comissões. Conforme Santos (2025), o Plenário delibera diretamente sobre textos e emendas; as comissões deliberam sobre a matéria com o parecer do relator, em peças indivisíveis que só admitem “tudo ou nada”, com soluções tomadas caso a caso, já em pleno processo deliberativo [14].
O contraste com o Plenário mede a extensão da assimetria em que, diante de substitutivos e emendas concorrentes, o art. 191 do RICD disciplina exaustivamente a ordem de preferência: substitutivo mais recente, anterior, projeto original, emendas. Nas comissões, sob poder conclusivo, não há norma equivalente, o que cabe da regra de Plenário é justamente o que o Regulamento deveria definir e nunca definiu. Santos (2025) documenta que projetos idênticos recebem resultados distintos conforme a comissão: pelas Orientações Técnicas do DECOM, a CCJC adota o texto inicial na redação final de projetos conclusivos, mas, perdido o poder conclusivo, prevalece o art. 191, que dá preferência ao substitutivo, aqui está a divergência que é disfunção produzida pela ausência de norma, não pluralismo deliberativo.
4 A SUBVALORIZAÇÃO INSTITUCIONAL DAS COMISSÕES COMO EFEITO SISTÊMICO DA OMISSÃO REGULAMENTAR
A subvalorização das comissões deve ser lida como efeito sistêmico da omissão regulamentar que persiste desde 1989. Embora a Constituição tenha projetado esses colegiados como instâncias de decisão técnica e descentralizada, a ausência do Regulamento relegou-os a um estado de indeterminação institucional, vulnerável a mecanismos de esvaziamento que privilegiam a conveniência política em detrimento da rigidez do processo legislativo. Nesse vácuo, as regras informais emergem como o verdadeiro motor do processo decisório: Aguiar (2015) define-as como mecanismos extraoficiais, não escritos, que regulamentam o comportamento dos atores pela tradição parlamentar, permitindo adaptação mais rápida do que a via normativa ordinária, mas, quando se sobrepõem à regulamentação formal, instalam zona de penumbra em que o devido processo legislativo é mitigado.
Essa subvalorização manifesta-se, primeiro, na fragilidade dos “acordos de procedimentos”, que tentam suprir a falta do Regulamento de modo particularizado em cada colegiado. Como documenta Aguiar (2015), esses arranjos coexistem com as regras formais, mas alteram seus efeitos substantivos para que as elites alcancem metas que o rito estrito dificultaria, deslocando o jogo real para o Colégio de Líderes e reduzindo a especialização técnica por uma lógica de “porteira fechada”, em que o controle político dos partidos se sobrepõe à qualidade deliberativa.
Outro sintoma é a proliferação dos pareceres de Plenário, que Cavalcante Filho (2021) classifica como um desastre, por substituírem o debate verticalizado das comissões por manifestações monocráticas de relatores designados ad hoc sob regime de urgência, reduzindo o controle de constitucionalidade a fórmulas genéricas do tipo “não constatamos óbice”. A manutenção de rito obsoleto, baseado na peça indivisível, reforça esse descrédito: Pacheco (2014) adverte que a lacuna obriga os presidentes a soluções caso a caso, retirando a previsibilidade do jogo democrático; e, como pontua Aguiar (2015), a flexibilidade informal, útil no curto prazo, gera instabilidade hermenêutica que prejudica a transparência perante a sociedade civil.
A subvalorização institucional das comissões é, portanto, subproduto de uma omissão que privilegia o costume em detrimento da regra escrita. A edição do Regulamento Interno das Comissões é o único caminho para resgatar a dignidade deliberativa desses órgãos, garantindo que a expertise técnica e o devido processo legislativo voltem a ser condição de validade das leis produzidas pela Câmara dos Deputados.
5 CONCLUSÃO
A investigação demonstra que a arquitetura do processo legislativo brasileiro, desenhada sob a égide da Constituição de 1988, padece de lacuna estrutural que compromete sua integridade. A expansão das competências das Comissões Permanentes pelo art. 58 não foi acompanhada da institucionalização procedimental exigida pelo art. 2º da Resolução nº 17/1989. O resultado é um estado de indeterminação institucional [15], em que órgãos dotados de poder conclusivo operam em vácuo normativo, suprido precariamente pela remissão analógica ao rito do Plenário.
Essa assimetria produz disfunções graves: as comissões permanecem presas a ritos obsoletos, como a deliberação sobre “peças indivisíveis” em detrimento da votação direta dos textos legislativos [16], e a falta de critérios de preferência para substitutivos e emendas colidentes gera instabilidade hermenêutica que permite tratamentos distintos a projetos idênticos [17]. Essa ausência de padrão viola a isonomia e a previsibilidade, pilares do devido processo legislativo [18].
A omissão regulamentar não gerou vácuo absoluto, mas o florescimento de instituições informais que hoje regem o jogo real da Câmara. Como documentado por Aguiar (2015), acordos de líderes e costumes parlamentares tornaram-se o motor do processo decisório, sobrepondo-se à regra escrita, flexibilidade essa que cobra preço alto, em que o Plenário “canibaliza” a competência técnica dos colegiados, e o Legislativo renuncia à própria expertise, transformando o que deveria ser filtro técnico em ritual burocrático contornável [19].
É imperativo denunciar que a omissão de três décadas configura descaso institucional que atinge o cerne da representação democrática, não falha administrativa, mas escolha política por manter as comissões como “feudos”[20] sob discricionariedade presidencial, em prejuízo das minorias e da qualidade das leis. A regularidade do rito de formação da norma não é detalhe acessório, mas condição de validade do produto normativo. O resgate da dignidade deliberativa da Câmara passa pelo cumprimento do mandamento de 1989. Só um rito próprio e vinculante garantirá que o processo legislativo volte a ser espaço de debate técnico e democrático, e não palco de manobras informais desprovidas de segurança jurídica.
[1] Graduando em Direito pela Universidade de Brasília. Trabalho realizado como avaliação final da disciplina “Atualização e Prática do Direito 2”, com a temática “Fundamentos do Processo Legislativo”, sob a orientação dos professores Mamede Said Maia Filho e Anderson Luiz Alves de Araújo.
[2] O RICD de 1970 já revela, na sua escolha lexical, o caráter então meramente opinativo das comissões (art. 28: “compete opinar”), órgãos de legitimação do regime, sem força deliberativa própria.
[3] GILLIGAN; KREHBIEL, 1987, p. 2-3.
[4] CAVALCANTE FILHO, 2022, p. 43.
[5] CAVALCANTE FILHO, 2022, p. 43.
[6 ] “Art. 2º Dentro de um ano a contar da promulgação desta resolução, a Mesa elaborará e submeterá à aprovação do Plenário o projeto de Regulamento Interno das Comissões e a alteração dos Regulamentos Administrativo e de Pessoal, para ajustá-los às diretrizes estabelecidas no Regimento”. (BRASIL, 1989).
[7] CAMARGOS, 2018, p. 12.
[8] ” Art. 24. § 1º Aplicam-se à tramitação de projetos de lei submetidos à deliberação conclusiva das Comissões, no que couber, as disposições previstas para as matérias submetidas à apreciação do Plenário da Câmara.” (BRASIL, 1994).
[9] PACHECO, 2014, p. 105.
[10] SMITH; DEERING, 1985, p. 10.
[11] AGUIAR, 2013, p. 151.
[12] PACHECO, 2014, p. 88.
[13] PACHECO, 2014, p. 90.
[14] SANTOS, 2025, p. 29.
[15] CAMARGOS, 2018.
[16] SANTOS, 2025.
[17] PACHECO, 2014.
[18] BALBANI, 2019.
[19] CAVALCANTE FILHO, 2021; GILLIGAN; KREHBIEL, 1987.
[20] CAMARGOS, 2018.
REFERÊNCIAS
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