Escrito por Eloísa Celes Nunes[1]
1. INTRODUÇÃO
A construção do Sistema Único de Saúde (SUS), instituído pela Constituição Federal de 1988[2] e regulamentado pelas Leis nº 8.080/1990[3] e nº 8.142/1990[4], representa um marco civilizatório ao romper com o modelo previdenciário excludente e instituir um sistema universal, integral e igualitário. Contudo, a implementação desses princípios ocorreu em meio a um intenso processo de produção normativa infralegal, que resultou, entre 1990 e 2017, na edição de mais de 17 mil portarias pelo Ministério da Saúde, gerando insegurança jurídica, dificuldade de acesso à norma vigente e baixa eficiência administrativa.
Diante desse cenário de inflação normativa, o Projeto SUSLegis surgiu como estratégia institucional de racionalização do ordenamento infralegal,[5] mediante a técnica da consolidação normativa prevista na Lei Complementar nº 95/1998.[6] O esforço culminou na edição de seis Portarias de Consolidação, dentre as quais se destaca a Portaria de Consolidação nº 2, de 28 de setembro de 2017, responsável por reunir e sistematizar as Políticas Nacionais de Saúde do SUS.[7]
O presente artigo analisa a estrutura jurídica da Portaria de Consolidação nº 2/2017 e examina criticamente seis políticas estruturantes nela consolidadas: a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), a Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS), a Política Nacional de Saúde Mental (PNSM), a Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN), a Política Nacional de Educação Popular em Saúde (PNEPS-SUS) e a Política Nacional de Saúde do Trabalhador e da Trabalhadora (PNSTT),[8] confrontando o texto normativo com os desafios contemporâneos de implementação, financiamento e disputas ideológicas.
2. A PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO Nº 2/2017: NATUREZA JURÍDICA E ESTRUTURA
A Portaria de Consolidação nº 2/2017 não promove inovação normativa, mas organiza normas preexistentes por meio da técnica de consolidação, conferindo maior segurança jurídica, transparência e acessibilidade. Diferentemente da codificação, a consolidação preserva o conteúdo material das normas, reunindo-as de forma sistemática em um único diploma.[9]
Sua estrutura é caracterizada pela centralidade dos anexos, nos quais estão dispostas as diretrizes, objetivos e responsabilidades das políticas nacionais. As políticas são organizadas em quatro eixos: (i) políticas gerais de promoção, proteção e recuperação da saúde; (ii) políticas de controle de doenças e agravos; (iii) políticas voltadas a segmentos populacionais; e (iv) políticas de promoção da equidade. Essa arquitetura normativa permite atualizações pontuais por meio da alteração de anexos, evitando nova fragmentação normativa.[10]
3. POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA (PNAB)
A PNAB, consolidada no Anexo XXII, define a Atenção Básica como porta de entrada preferencial do SUS e centro ordenador da Rede de Atenção à Saúde. A versão consolidada reflete a revisão de 2017[11], que introduziu flexibilizações no modelo assistencial, reconhecendo modalidades de equipes distintas da Estratégia Saúde da Família (ESF).
Embora a norma reafirme princípios como territorialização, adscrição de clientela e acesso universal, a ampliação de modelos alternativos e alterações no financiamento geraram críticas quanto à possível fragilização do vínculo comunitário e da integralidade do cuidado. O subfinanciamento crônico do SUS, agravado pela Emenda Constitucional nº 95/2016[12], impõe limites concretos à efetividade desses princípios.[13]
4. POLÍTICA NACIONAL DE PROMOÇÃO DA SAÚDE (PNPS)
A PNPS, consolidada no Anexo I, propõe a superação do modelo biomédico, enfatizando os determinantes sociais da saúde e a intersetorialidade. Seus princípios incluem equidade, participação social, autonomia e sustentabilidade, com eixos operacionais que abrangem alimentação saudável, mobilidade segura, cultura de paz e ambientes saudáveis.
Entretanto, a implementação da intersetorialidade enfrenta entraves estruturais decorrentes da organização setorial do Estado. Na prática, ações frequentemente se limitam a intervenções pontuais, com baixo impacto territorial. Ademais, persiste o risco de redução da política a estratégias de responsabilização individual, em detrimento do enfrentamento dos determinantes estruturais das iniquidades em saúde.[14]
5. POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE MENTAL (PNSM)
A PNSM, consolidada no Anexo II, fundamenta-se na Lei nº 10.216/2001 e na Reforma Psiquiátrica brasileira[15], estruturando-se na Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), com centralidade nos serviços comunitários e no cuidado em liberdade.
Todavia, a partir de 2017, medidas infralegais promoveram uma inflexão no modelo,[16] com a reinserção de hospitais psiquiátricos e o financiamento de comunidades terapêuticas, amplamente criticadas por violações de direitos humanos. Nesse contexto, a Portaria de Consolidação nº 2/2017 desempenhou papel relevante como instrumento jurídico de resistência, ao preservar os fundamentos normativos da reforma. A partir de 2023, observa-se um movimento de revisão das normas contrarreformistas e retomada da perspectiva de desinstitucionalização.
6. POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO (PNAN)
A PNAN, consolidada no Anexo III, enfrenta o desafio da chamada “sindemia global”, caracterizada pela coexistência de desnutrição, obesidade e impactos das mudanças climáticas.[17] A política articula ações de vigilância alimentar, promoção da alimentação adequada e regulação dos alimentos, tendo como referência o Guia Alimentar para a População Brasileira.
Apesar de avanços regulatórios, como a rotulagem nutricional frontal, a PNAN enfrenta a retomada da insegurança alimentar no país e a pressão de interesses econômicos da indústria alimentícia, o que reforça a importância da consolidação normativa como garantia mínima de continuidade das ações estatais.[18]
7. POLÍTICA NACIONAL DE EDUCAÇÃO POPULAR EM SAÚDE (PNEPS-SUS)
A PNEPS-SUS, consolidada no Anexo V, incorpora os fundamentos da pedagogia de Paulo Freire ao SUS, valorizando o diálogo, a construção compartilhada do conhecimento e a emancipação. Trata-se de uma política contra-hegemônica,[19] que tensiona o modelo tecnocrático dominante na formação e na prática em saúde.
Embora iniciativas de formação tenham ampliado sua difusão, a política sofre com descontinuidade administrativa e subfinanciamento, especialmente em contextos políticos adversos. Sua permanência na Portaria de Consolidação assegura seu status de obrigação institucional, e não de mera diretriz programática.
8. POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE DO TRABALHADOR E DA TRABALHADORA (PNSTT)
A PNSTT, consolidada no Anexo XV,[20] propõe a integração entre saúde e trabalho por meio da Vigilância em Saúde do Trabalhador e da Rede Nacional de Atenção Integral à Saúde do Trabalhador (RENAST). A política enfrenta desafios como o sub-registro de agravos, a informalidade e a resistência econômica à intervenção nos processos produtivos.
A consolidação normativa fortalece a base legal para a atuação estatal, embora a efetividade da política dependa da correlação de forças políticas e institucionais.
9. CONCLUSÃO
A Portaria de Consolidação nº 2/2017 representa um avanço técnico essencial para a segurança jurídica e a transparência do SUS, ao organizar em um único diploma as políticas nacionais de saúde. Contudo, a efetividade dessas políticas depende de fatores extrajurídicos, como financiamento adequado, governança interfederativa e disputa política.
As políticas analisadas revelam que a consolidação normativa é condição necessária, mas não suficiente, para a garantia do direito à saúde. Ainda assim, a Portaria de Consolidação nº 2/2017 constitui um instrumento estratégico de defesa do SUS, ao fixar parâmetros normativos que permitem monitorar retrocessos, orientar a gestão pública e sustentar a luta pela concretização do direito constitucional à saúde.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990.
BRASIL. Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990.
BRASIL. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.
BRASIL. Lei nº 10.216, de 6 de abril de 2001.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria de Consolidação nº 2, de 28 de setembro de 2017. Consolidação das normas sobre as políticas nacionais de saúde do Sistema Único de Saúde (SUS). Diário Oficial da União: Brasília, 2017.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria nº 2.436, de 21 de setembro de 2017. Aprova a Política Nacional de Atenção Básica.
BRASIL. Comissão Intergestores Tripartite. Resolução nº 32, de 14 de dezembro de 2017.
CRUZ, N. F. O.; GONÇALVES, R. W.; DELGADO, P. G. G. Retrocesso da reforma psiquiátrica: o desmonte da política nacional de saúde mental brasileira de 2016 a 2019. Trabalho, Educação e Saúde, Rio de Janeiro, v. 18, n. 3, 2020.
JAIME, P. C. et al. Um olhar sobre a agenda de alimentação e nutrição nos trinta anos do Sistema Único de Saúde. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 23, n. 6, p. 1829-1836, 2018.
MAGALHÃES, R. Avaliação da Política Nacional de Promoção da Saúde: perspectivas e desafios. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 21, n. 6, p. 1767-1776, 2016.
PEDROSA, J. I. S. A Política Nacional de Educação Popular em Saúde em debate: (re)visões e reflexões. Interface – Comunicação, Saúde, Educação, Botucatu, v. 20, n. 59, p. 1095-1098, 2016.
SANTOS, A. O.; LIMA, J. A. O. Projeto SUSLegis: consolidação de normas infralegais do Sistema Único de Saúde. Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 4, n. 1, p. 215-236, 2018.
SANTOS, S. M. C. et al. Avanços e desafios nos 20 anos da Política Nacional de Alimentação e Nutrição. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 37, supl. 1, 2021.
[2] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
[3] BRASIL. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990.
[4] BRASIL. Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990.
[5] SANTOS, A. O.; LIMA, J. A. O. Projeto SUSLegis: consolidação de normas infralegais do Sistema Único de Saúde. Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 4, n. 1, p. 215-236, 2018.
[6] BRASIL. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.
[7] BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria de Consolidação nº 2, de 28 de setembro de 2017.
[8] BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria de Consolidação nº 2, de 28 de setembro de 2017.
[9] BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria de Consolidação nº 2, de 28 de setembro de 2017.
[10] SANTOS, A. O.; LIMA, J. A. O. Projeto SUSLegis: consolidação de normas infralegais do Sistema Único de Saúde. Revista de Direito Setorial e Regulatório, Brasília, v. 4, n. 1, p. 215-236, 2018.
[11] BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria nº 2.436, de 21 de setembro de 2017.
[12] BRASIL. Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016.
[13] MENDES, Áquilas; FUNCIA, Francisco R. O SUS e seu financiamento histórico e as ameaças do teto de gastos. Revista de Direito Sanitário, v. 19, n. 3, 2019.
[14] MAGALHÃES, R. Avaliação da Política Nacional de Promoção da Saúde: perspectivas e desafios. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 21, n. 6, p. 1767-1776, 2016.
[15] BRASIL. Lei nº 10.216, de 6 de abril de 2001
[16] CRUZ, N. F. O.; GONÇALVES, R. W.; DELGADO, P. G. G. Retrocesso da reforma psiquiátrica: o desmonte da política nacional de saúde mental brasileira de 2016 a 2019. Trabalho, Educação e Saúde, Rio de Janeiro, v. 18, n. 3, 2020.
[17] JAIME, P. C. et al. Um olhar sobre a agenda de alimentação e nutrição nos trinta anos do Sistema Único de Saúde. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 23, n. 6, p. 1829-1836, 2018.
[18] SANTOS, S. M. C. et al. Avanços e desafios nos 20 anos da Política Nacional de Alimentação e Nutrição. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 37, supl. 1, 2021.
[19] PEDROSA, J. I. S. A Política Nacional de Educação Popular em Saúde em debate: (re)visões e reflexões. Interface – Comunicação, Saúde, Educação, Botucatu, v. 20, n. 59, p. 1095-1098, 2016.
[20] Política consolidada no Anexo XV da Portaria de Consolidação nº 2/2017 (BRASIL, 2017).
[1] Graduanda em Direito pela Universidade de Brasília (UnB). Pesquisadora no Programa de Educação Tutorial em Direito da Universidade de Brasília (PET Direito/UnB).
